本文摘要：「護林（限制伐木補償）」政策至此已有一大突破，但是接下來還有更多的細節必須面對，期望能夠多多與原住民朋友交換意 見，合作擬定完善的建議，供水土保持局與林務局施政參考。( 圖/ 楊俊朗 )
「造林」不如「護林」─護林政策大突破
楊俊朗
依據森林法第5條：「林業之管理經營，應以國土保安長遠利益為主要目標。」，但是莫拉克颱風帶來的八八水災，使得高雄縣甲仙鄉的小林村，以及六龜鄉新開部落，都被土石流淹沒，造成慘重傷亡，現在有一說法，林務局長年在山區進行的造林運動，被指向是造成山坡土石崩塌的原因之一。
林務局的「造林」活動之所以被災區居民與環保團體強烈懷疑與崩山有直接關聯，是因為一直以來官方的「造林」作為，不論是「林相變更（1965-1977）」、「林相改良（1983-1989）」、「全民造林（1996-2004）」以及最新的「獎勵輔導造林辦法（2008-至今）」，都不是為了「國土保安、生態保育」，而是「經濟營林」；換言之，是為了重複「開山，砍大樹賣錢，種樹苗領補助；開山，砍大樹賣錢，種樹苗領補助…（砍大樹、種小樹）」的循環。
年輕、陡峭、地質破碎、多地震、多颱風的台灣，如何承受得住挖土機、大卡車經年累月地在台灣山林砍大樹、種小樹？！
社會各界如果關心台灣土地，應該將焦點轉移到解決生計、經濟問題，而不是單純的人工造林、經濟營林思維。想要達到「國土保安、生態保育」的目的，必須提供足夠的經濟誘因，讓森林擁有者不再砍樹賣錢、種小苗領補助金，轉而化身為森林保護使者。
屏東縣政府執行的「原住民保留地限制林木伐採實施計畫」，由縣政府出資補償森林擁有者，同時要求森林擁有者保護森林十年，如此作為才能夠真正達到「國土保安、生態保育」的目的，同時兼顧森林擁有者的經濟權益。「限制伐木（護林）」比「造林」更能有效達成「國土保安、生態保育」，如此思維與做法值得關心土地的國人參考與學習。
地球公民協會持續關心森林議題，體認到生態、生活與生計必須三生一體共生共榮，若是單方面偏頗或傾斜必然使三生破體，接著環境惡化、生活困頓、生計茫茫。同時體認莫拉克颱風的教訓，讓我們見識到人為硬體工程在老天爺的眼中顯得極度脆弱、渺小與無助，檔土牆、攔砂壩、橋樑等水泥構造不可能完全抵擋大自然的反撲，保護人民的生命與財產。
與其花費人民納稅錢在此類硬體工程，不如大規模推動「護林（限制伐木補償）」政策，解決森林擁有者的部分生計問題，回復以地球存在以來最古老、傳統、自然、有效的方式面對大自然的力量，讓森林來保護土地與眾生。
地球公民協會與田秋堇立法委員合作，並獲得蔡同榮、葉宜津、王幸男、呂學樟、李復興等立法委員連署，成功爭取到行政院農業委員會水土保持局100年度之治山防災工程預算中，百分之二十用做「保護現有森林不被砍伐」，粗估總金額約6-8億元。除了水土保持局，林務局也同步在規劃「護林（限制伐木補償）」方案，我們期望水保局和林務局能夠雙管齊下，讓需要護林的區塊沒有漏洞。
「護林（限制伐木補償）」政策至此已有一大突破，但是接下來還有更多的細節必須面對，例如：補償金額如何訂定，護林範圍如何劃定，地主的責任與義務如何界定，強制或自願參加，檢核標準如何訂定等。政策制定需要事先與利益相關者充分溝通，期望能夠多多與原住民朋友就「護林（限制伐木補償）」相關細節交換意見，合作擬定完善的建議，供水土保持局與林務局施政參考。
附錄：監察院糾正農委會、苗栗縣政府，有關現有造林政策的疏失（請點選這裡閱讀）。
（推動「護林政策」的地球公民協會，將陸續與災區部落朋友進行討論，也請大家提供更多寶貴意見，讓政策更完整）
（作者為地球公民協會研究員）
不是很懂，可以請教一下嗎？台灣山林地的大多數擁有者是誰？不是林務局嗎？為何此文看起來像是針對私人土地擁有者所寫？那林務局（國家）的責任在哪裡？
暫且不論政府與原住民傳統領域的爭議，林務局是目前台灣最大的森林擁有者，林務局擁有的林地依目的不同可以區分為國有林班地、生態保護區、保留區、森林遊樂區等，私人擁有的林地面積相較林務局比例很小，而且私人林地大部分擁有者為原住民。但是，國有林班地有一部分是承租給私人造林，這部分的承租人大多數是漢人，承租人對承租的國有林班地有充分的使用權。以上是對林地擁有者、使用者的概略說明，對原、漢並無特定立場。
林務局除了是台灣最大的森林擁有者，同時也是森林政策的制定者與執行者。就以「造林」這項政策來說，「全民造林運動綱領暨實施計畫」揭櫫計畫之三大目標為：(1)建立全民愛林、育林、保林之觀念，達成國土保安，涵養水源及減輕天然災害。(2)全面清查、取締違規使用之林地、超限利用之山坡地，實施造林。(3)推動平地及山坡地農牧用地之造林，綠化生活環境。很清楚造林的政策目標應該是「國土保安，涵養水源及減輕天然災害」，但是不論是「全民造林」或者最新的「獎勵輔導造林辦法」，皆被監察院糾正不當，就如99年3月監察院糾正行政院農業委員會及苗栗縣政府：「行政院農業委員會及苗栗縣政府執行『獎勵輔導造林辦法』，宣導及檢測未落實，造成林農砍大樹、噴除草劑、種小樹，核有疏失，爰依法提案糾正。」
林務局已經因為「造林」不當二度被監察院糾正，所以很難說是無意的疏失，推測應該有特定人士在幕後關說或施壓，講白了就是有人需要「造林」換現金：把原生林、次生林或人工林剷除，再種上小樹苗，等到二十年後獎勵期滿，又會被砍伐販售，然後再申請造林補助重新種植小苗。
所以，除了苛責林務局造林政策不當，相關利益者的思維轉變：護林優先，才能增進全民的福祉。
楊先生：
看了您的文章回覆，有3點想再請教一下。
1.目前國有林+公有林面積約佔91.1％，林務局現行做法是不是也是砍大樹、種小樹的模式？
2.私有林佔比重相對較小，改以護林方法，所需花費與成效相比，會不會是另一個無底洞？每年每公頃需投入多少？其成效又如何？
3.依所附監察院糾正案例，明顯顯示人為管理不周延之問題，不是政策方向錯誤的問題，記得李根政老師在相關文章內之改善建議也寫到：
「山林復育依現行法令即可操作，關鍵在於政策與政治決心，不一定要立新法。」是不是該朝向修正執行細節，更周延，來有效防止濫用相關政令。
謝謝！
「全民造林監察院調查報告」提起：「超限利用地之造林面積僅占全民造林運動成果之三‧九四％」、「屏東縣政府表示：『縣府同意環保團體之觀點，推動造林運動目的在於厚植森林蓄積，其在農地（旱地）毫無問題，然在山坡地（含原住民保留地）推行，因目前材價低迷，造林伐木利不及費之情況下，造林獎勵金為一大誘因，尤以80年度以前完成之造林地，政府尚未列入補助對象，林農往往為眼前利益，申請砍伐後再造林，因此，問題仍在於林業政策是否合宜。』」換言之，全民造林之砍大樹種小樹面積達96%。
97-98年獎勵輔導造林計畫現勘時地況統計表
地況 件數 面積(公頃) 面積(%)
1.農雜作物 5 2.33 0.50%
2.檳榔 39 34.25 7.28%
3.果園、果樹 25 6.90 1.47%
4.茶園 3 3.13 0.67%
5.草生地 81 98.091 20.85%
6.伐木跡地 18 25.30 5.38%
7.竹 14 127.54 27.10%
8.裸露地 22 19.674 4.18%
9.灌木叢(次生林) 70 153.3252 32.58%
合計 277 470.55 100.00%
實際可以藉由人工造林增加森林面積的項目1.農雜作物2.檳榔3.果園、果樹4.茶園合計只有9.91%。.
目前護林的細節尚在討論，如果比照原民會的現有金額是每公頃每年2萬元，20年就是40萬，低於獎勵輔導造林的20年60萬。金額是一回事，重點是全民與官方能否脫離砍大樹種小樹的毀滅性漩渦，航向護林、全民獲利的康莊大道!
「全民造林運動綱領暨實施計畫」的第一目標為：建立全民愛林、育林、保林之觀念，達成國土保安，涵養水源及減輕天然災害。但是為什麼真正能增加森林面積的「超限利用地之造林面積僅占全民造林運動成果之3.94％」？
這是因為超限利用（林地變成農地使用來種植蔬菜、茶樹或水果；林地變成溫泉會館等）的私人經濟收益高於造林獎勵金，加上違法業者餵養民意代表，民意代表對公部門施壓，使得公部門怯於執法取締超限利用地，所以藉由獎勵造林來處理超限利用地有其侷限性。
更多的法律條文或者嚴謹的執行細節皆是廢字，只有等著更大的天譴來教訓我們了。
“"因為超限利用（林地變成農地使用來種植蔬菜、茶樹或水果；林地變成溫泉會館等）的私人經濟收益高於造林獎勵金，加上違法業者餵養民意代表，民意代表對公部門施壓，使得公部門怯於執法取締超限利用地""
只要讓道路降等, 不要急急修那些讓貪婪漢人賺錢的" 賺錢路 " 增加他們的成本, 讓山林自我療癒, 才有機會成功
造林完本來就是要護林阿..好奇怪的標題??
還有如果以一甲地來說的話..一年補助下來是多少錢阿?
以高雄縣那瑪夏來說好了?
有人可以回答一下嗎?
「聯合國氣候變化綱要公約」-「清潔發展機制」規範的「造林與再造林方法學」開宗明義所規定的第一項條件，明確證明該土地在造林與再造林活動前不得是森林，判斷要件有四個：
1.土地上現有木質植被高度低於森林樹冠層。
2.土地上不被有機會自然演替為森林的新生植栽所覆蓋。
3.土地不是被暫時釋出，釋出時間長度必須與當地政府一般林業操作實務一致。例如：直接人為介入的輪伐期或者間接天然因素，火災、虫害等。
4.因為環境因素、人為壓力或缺乏種子來源，阻礙大規模植物入侵或自然林新生。
第二項條件，判斷該活動是造林或再造林的二項要件：
1.再造林的土地，是指在1989年12月31日之後該土地符合上述四個要件。
2.造林的土地，在造林活動前至少50年處於無林狀態，而且必須舉證最少四次，該土地造林活動開始前50年期間植被情況，例如，造林活動開始前的第10年、第20年、第40年、第50年植被情況。
第三項條件，為證明符合前兩項條件，必須提供最少下列一種可供清楚驗證的資料：
1.有地面參考點的航照圖或衛星照片。
2.有土地使用或土地覆蓋資料的地圖或數位空間資料。
3.土地地籍資料調查表。
第一項條件的第一個要件：「土地上現有木質植被高度低於森林樹冠層」，是為了防範在既有的森林裡人工種樹。第二個要件：「土地上不被有機會自然演替為森林的新生植栽所覆蓋」，是為了避免人工介入或干擾植被正在初期自然演替的土地。第三個要件：「土地不是被暫時釋出，釋出時間長度必須與當地政府一般林業操作實務一致。」，是為了確保人工造林的小苗可以順利長大成森林，人工造林的土地不會半途就被移轉成其他用途，例如：森林變成農田、果園或牧場等。第四個要件：「因為環境因素、人為壓力或缺乏種子來源，阻礙大規模植物入侵或自然林新生。」，是基於「土地公比人會種樹」的理念，尊重植被自然演替的機制與現象，限定人工造林只能在周遭環境無法提供樹木種源的不毛之地實施，例如：大草原，農墾地，沙漠地區等。
第二項條件將證明「該土地在造林與再造林活動前不得是森林」的時間點往歷史追溯20年或50年，第三項條件則要求科學化的證據，避免空口說白話。
綜觀之，聯合國的造林規範有兩個重要精神：一. 尊重大自然植被演替的能力與機制，僅在無法自成森林的土地透過人為力量介入造林。二.防堵投機行為的發生：短時間內大規模伐木將森林變成不毛之地，再向聯合國申請人工造林。而聯合國的最終目標是透過嚴謹、審慎的造林規範與作為，有效實質增加地球的森林面積。
目前造林獎勵金每公頃20年60萬，如果是平地(非山坡地)有另加180萬休耕補助。
「國有林班地有一部分是承租給私人造林，這部分的承租人大多數是漢人，承租人對承租的國有林班地有『充分的使用權』。」
「『把原生林、次生林或人工林剷除，再種上小樹苗』，等到二十年後獎勵期滿，又會被砍伐販售，然後再申請造林補助重新種植小苗。」
真沒想到我們的森林政策是這樣在搞的，看來這次八八不是天災，根本是人禍啊！