從日本復興基金,談台灣災後重建基金之準備

本文摘要:日本地方政府於重大災害後,透過地方交付稅制度設立「復興基金」支援災後重建,已行之有年。臺灣何不深入檢討921災後官民基金之運作經驗,進而備妥災後重建基金機制,以便逢災啟動運作?( 圖/ munch,引用自「飄浪。島嶼」部落格 )

從日本復興基金,談台灣災後重建基金之準備

前言:從921官民合作經驗討論「重建基金」制度

日本地方政府於重大災害後,透過地方交付稅制度(註1)設立「復興基金」支援災後重建,已行之有年。

最早,可回溯至1991年長崎縣為雲仙普賢岳活火山爆發災後重建而設立之「財團法人雲仙岳災害對策基金」;之後,又有因阪神・淡路大地震、新潟縣中越大地震石川縣能登半島地震及新潟縣中越沖地震,依序成立之「阪神・淡路大震災復興基金」、「新潟縣中越地震復興基金」、「能登半島地震復興基金」與「新潟縣中越沖地震復興基金」。

重大災害後,利用既有制度由地方政府成立「復興基金」補充行政之不足,並提供長期性、安定性與機動性之支援,已成為日本政府處理災後重建之重要手段。

921大地震後,政府除透過特別預算之編列,設置官方之「社區重建更新基金」外,另為統籌運用「行政院九二一賑災專戶」及「內政部九二一賑災專戶」之民間捐款,成立「財團法人九二一震災重建基金會」,其績效、功過與成敗留待歷史評價。惟彼此間之功能互補,不僅解決集體住宅遷建、重建與修繕之難題,且資源分享之運作模式,確也提供各級政府、災民(組織)與民間團體申請資源及參與重建之平台,成為921災後重建之特色。

相較於日本因地制宜、與時俱進之復興基金,臺灣何不深入檢討921災後官民基金之運作經驗,進而備妥災後重建基金機制,以便逢災啟動運作?

一、日本復興基金

(1)概況介紹

財團法人雲仙岳災害對策基金

1991年6月3日位於島原半島中央之雲仙普賢岳活火山爆發火山碎屑流,造成44人死亡、12人重傷、1,399棟住家毀損。

同年9月26日,長崎縣為支援災民之重建、提供農林水産業之災害救濟,並促進促進工商業和旅遊業之復甦,出資30億圓(基本財産)成立「財團法人雲仙岳災害對策基金」,並透過地方交付稅制度,於取得中央政府舉債與支付利息許可後,向金融機構貸款1,000億圓作為運用財産,以其孳息及60億圓之捐款投入「災民自立復興支援事業」、「農林水産業災害對策及復興事業」、「商工業及觀光振興事業」及「其他災害對策復興振興事業」等共73項計畫,累計使用經費約275億。

「財團法人雲仙岳災害對策基金」於2002年9月解散,剩餘財產約12億7千萬圓,交給島原市深江町。

阪神・淡路大震災復興基金

1995年1月17日阪神・淡路大地震後,兵庫縣與神戶市為大地震後之早期復興,救濟並協助受災者自立,共同出資200億圓(基本財産)成立「阪神・淡路大震災復興基金」,並援用地方交付稅制度,由兵庫縣與神戶市以2:1之比例,向金融機構貸款8,800億圓作為運用財産。

至2007年底,利用其孳息投入之事業計畫共114項(包括住宅對策事業34項、産業對策事業33項、生活對策事業32項、教育對策事業11項、其他總合復興對策事業4項)、累積使用經費達3,550億圓。2006以後,因事業規模縮小,基本財產由200億圓縮減為1億圓,10億圓作為事業必要之財源,移至運用財產中,其餘189億圓,則贈與兵庫縣及神戶市。至2009年3月底,運用財産已降至29億圓。

2007年3月25日石川縣能登半島地震及2007年7月16日新潟縣中越沖地震後,石川縣與新潟縣又分別成立「能登半島地震復興基金」與「新潟縣中越沖地震復興基金」。因此,近20年來日本政府於大規模災害後,設置之復興基金共有5個。如表一。

表一  歷年來日本成立之災後復興基金
基金名稱成立日期
基本財產
運用財產(利率)
事業計畫事業經費災損情形
雲仙岳災害對策基金1991. 9.2630億1,060億

6.3、5.5、3.0%)

73項275億死亡44人、重傷12人、屋損1,399棟
阪神・淡路大震災復興基金1995.

4.1

200億
8,800億
(4.5、3.0%)
114項3550億死亡6,437人、重傷43,792人、屋損639,686棟
新潟縣中越地震復興基金2005.

3.1

50億
3,000億

(2.0%)

131項600億死亡68人、重傷4,795人、屋損121,495棟
能登半島地震復興基金2007.

8.20

0.3億
500億

(1.5%)

28項35億死亡1人、重傷338人、屋損29,381棟
新潟縣中越沖地震復興基金2007.

10.17

30億
1,200億

(1.5%)

71項90億死亡15人、重傷2,316人、屋損43,006棟

(2)財源

依據復興基金之設置與財源來看(圖一),運作之財源雖由地方政府向金融機構舉債取得,稱為「運用財產」或「事業基金」,無息借予復興基金,再由復興基金存入金融機構,以金融機構之付息作為推動各項事業計畫所需,然地方政府支付舉債之利息,卻由中央政府透過地方交付稅措施予以支付。

其中,「運用財產」並無實際用於事業計畫,只是作為取得推動事業計畫資金之本金,最終必須由復興基金歸還給金融機構。除了「運用財產」外,地方政府於設立基金時,必須捐出一筆資金作為「基本財產」,用於復興基金運作之基本開銷(人事費、辦公費等)。若有民間捐款,則併入復興基金,稱為「取崩型財產」,直接用於事業計畫所需。

(3)運作與特色

從復興基金之運作來看,復興基金之理事長為縣知事(或市長),副理事及理事成員皆為地方政府人員,各項事業計畫之受理申請與審核皆循申請者、市町村、復興基金之程序辦理,再於核准後由復興基金直接將補助款交付給申請者。

為避免復興基金成為地方政府之「私房錢」,除明訂復興基金不得挪用於政府應為之業務外,亦規定用途限於「補充政府行政之不足」及「對受災者之直接支援」。

復興基金運作之年限,雖無明確約定,然自阪神・淡路大地震後成立之復興基金來看,「十年」似乎成了中央政府與地方政府之默契。

事業計畫是復興基金依據安置、復原與重建階段之不同需求,彙整擬定之計畫,從「受災戶住宅重建資金利息補貼」、「緊急公營住宅入住支援」「受災住宅用地修復調查」、「受災兒童學生之學區外通學支援」,到「地區自來水設施等之修復」及「社區FM電台轉播站設置支援」等,

每項事業計畫除列出事業名稱、事業期限、事業目的外,也詳列事業內容(補助對象、補助經費、補助率、補助上限)、申請方法與申請窗口、作業(撥款)流程。瀏覽其內容,就不難看出歷年來之經驗累積,已使事業計畫具備因地制宜及與時俱進之特色,且幾乎到達「題庫化」之程度,受災者、民間團體可以從中找出適當之切入點,提出需求並獲得持續性之支援。

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二、臺灣經驗

921大地震後,政府透過《九二一震災重建暫行條例》及特別預算之編列,設置「社區重建更新基金」,規範基金之用途:

(一)補助災區社區開發、更新規劃設計費。(二)撥貸辦理災區社區開發、更新地區內土地取得及地上物拆遷補償,並得補助必要性公共設施之用地取得、地上物拆遷補償及工程經費。(三)撥貸辦理災區社區開發、更新地區開發興建。(四)投資社區開發、更新有關重要事業或計畫。(五)補助災區個別建築物重建規劃設計費。(六)撥貸辦理災區個別住宅重建…(九)生活重建相關事項…等。

另,為統籌運用「行政院九二一賑災專戶」及「內政部九二一賑災專戶」之民間捐款,成立「財團法人九二一震災重建基金會」,運用社會資源,統合民間力量,辦理:

(一)災民安置、生活、醫療及教育之扶助事項。(二)協助失依兒童及少年之撫育事項。(三)協助身心障礙者及失依老人之安(養)護事項…(五)協助社區及住宅重建之相關事項。(六)協助成立救難隊及組訓事項…等。

其中,「社區重建更新基金」由官方負責,於2006年12月底完成清算;「財團法人九二一震災重建基金會」由民間負責,於2008年7月1日解散。

存續期間,分別從官方及民間之角度,透過各項重建計畫(專案或方案)之推動,提供各級政府、受災者、民間團體或災民組織(如都市更新會、遷建推動委員會)申請協助(補助)之管道與投入重建之平台。

過程中,兩者在既合作又競爭之關係下,透過功能互補,不僅讓集體住宅遷建、集合住宅(社區)更新重建與修繕補強等計畫得以順利推動,且所建立之資源分享模式,不僅讓民間活力得以持續投入,也讓社區參與及社區自主蔚為921災後重建之特色。

三、備妥災後重建基金機制

921大地震後,官方與民間基金之互動關係與運作模式,並非一蹴而成,而是透過摸索學習而得,其績效、功過與成敗留待歷史評價。然而,深入檢討921災後官民重建基金之運作經驗,並參酌日本復興基金之精神,臺灣應有機會以政府捐助之財團法人為基礎,備妥具有臺灣特色之災後重建基金。

因臺灣地理環境與行政區劃特殊性,鮮有重大災害僅止於某一直轄市或縣(市)範圍,加上地方政府財源籌措不易,災後重建基金可定位為全國性。

災後重建基金除備妥與災民救助直接有關之賑助計畫或方案外,亦應針對災後臨時安置、生活重建、住宅重建、産業重建、教育文化重建、社區重建等需求,規劃完善之重建計畫或補助專案(方案),詳列計畫目的、計畫對象、申請單位、補助標準、補助上限、申請條件、作業(撥款)流程等。

在完善準備下,逢災即可以民間之捐款及政府之預算挹注作為運作財源,適時適地於災後重建基金下成立專案基金,提供各級政府、受災者、災民組織及民間團體申請資源(補助)及參與重建之平台。

註1:自1954年開始實施之地方交付稅制度,是現今日本地方財政調整制度之中樞。地方交付稅制度是一種為確保地方政府自主性,平衡各地方政府財源之制度,由中央直接向都道府縣、市町村二級政府之一種交付款。在交付時,不得附帶條件或限制其用途。

(作者為國立臺灣大學生物產業機電工程學系教授,前財團法人九二一震災重建基金會執行長(2000-2008)

(首圖攝影/munch,圖片引用自「飄浪。島嶼」部落格)

3 回應 to “從日本復興基金,談台灣災後重建基金之準備”

  1. 陳來紅 說道:

    921大地震後,官方與民間基金之互動關係與運作模式,並非一蹴而成,而是透過摸索學習而得,其績效、功過與成敗留待歷史評價。然而,深入檢討921災後官民重建基金之運作經驗,並參酌日本復興基金之精神,臺灣應有機會以政府捐助之財團法人為基礎,備妥具有臺灣特色之災後重建基金。

    問題是:後續的執政者,願不願意跨越政黨的框限?
    站在人民的立場與利益眾生的原則,由借重先前經驗到,生發重建國家的智慧?
    以政府捐助之財團法人何其多?與人民相關者究竟有多少?

    在我國要產出"因應急難的制度"中
    這篇在基金的籌措與運用
    真的是 臺灣應有的機會!謝謝 謝教授!很清楚!

  2. 高正治 說道:

    謝謝
    謝教授的介紹與陳來紅執行長的回應
    針對88水患重創原住民部落 其救難 中期安置 到永久安置 近兩個月以來
    眾所矚目的各項議題 皆一一呈現 其中牽涉最多的事遷村與永久屋興建的問題
    這兩者皆與經費 土地有關
    身為原住民籍的醫師 參與陪同金峰鄉嘉蘭村災民一路走過來
    明顯的看出 地方政府包刮縣政府鄉公所 沒錢又沒權
    緊急搶救道路築堤動作很快 但卻操之過急
    至於短期安置及長期建屋 則各說各話
    官僚法令聽不進原住民的肺腑心聲
    原住民的自由靈魂 弄不明白政府官僚或慈善團體 為何不給我們我們要的
    是因為安置條例要收容 要不然
    等風平浪靜後 部落族人 拿起山刀 就可整地砍樹伐竹 在祖領地集體蓋起安身草屋
    目前為止
    原鄉部落 除了沒錢 其實什麼都還在 有山林 有獵物 有野菜 要生存不難
    如今卻身陷被擺佈的困境 處處依賴救濟物資 處處受制於政府法令
    讓我們不能與部族家人親近 讓我們因為物資分配問題遭流言中傷
    讓我們彼此猜忌
    起因在缺乏公益透明的重建基金或復興基金及具文化敏感度的主持人
    政府及民間的善款我相信 用在原住民身上的只是寥寥無幾
    請打破派系利益分贓 打破由非原住民決定原住民事務的殖民心態
    讓原住民在復興基金的支援下 自主的參與重建
    有關心理衛生的部份 高雄縣衛生局的部落為導向的服務計劃審核條例是一大進步
    台灣原住民醫學學會 非常重視語言及文化的合適性
    同時強烈推薦 正義治療的新觀念 打破應用心理衛生界高高在上的心理治療不正義態度
    以上 高正治醫師

    • 陳來紅 說道:

      高醫師加油!

      說真的!
      對於這個國家
      我也一籌莫展
      能做的很有限

      願支持網站設立
      能讓族人的心聲被瞭解
      這麼多的原鄉受難
      這麼多年輕人去第一線援助

      我已非921時的年輕體能
      但很開心看那麼多年輕人願投入
      不分族群分界的積極參與重建

      這是國家社會要支持永續的任務!
      願你所說的:
      打破派系利益分贓 打破由非原住民決定原住民事務的殖民心態
      讓原住民在復興基金的支援下 自主的參與重建!
      這能早早實現!
      我們一起努力以赴吧!

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