本文摘要：日本地方政府於重大災害後，透過地方交付稅制度設立「復興基金」支援災後重建，已行之有年。臺灣何不深入檢討921災後官民基金之運作經驗，進而備妥災後重建基金機制，以便逢災啟動運作？( 圖/ munch，引用自「飄浪。島嶼」部落格 )

從日本復興基金，談台灣災後重建基金之準備

文/謝志誠 on 九月 29, 2009 3 篇回應 轉寄朋友 列印文章 閱讀人次 5,679

前言：從921官民合作經驗討論「重建基金」制度

日本地方政府於重大災害後，透過地方交付稅制度（註1）設立「復興基金」支援災後重建，已行之有年。

最早，可回溯至1991年長崎縣為雲仙普賢岳活火山爆發災後重建而設立之「財團法人雲仙岳災害對策基金」；之後，又有因阪神・淡路大地震、新潟縣中越大地震、石川縣能登半島地震及新潟縣中越沖地震，依序成立之「阪神・淡路大震災復興基金」、「新潟縣中越地震復興基金」、「能登半島地震復興基金」與「新潟縣中越沖地震復興基金」。

重大災害後，利用既有制度由地方政府成立「復興基金」補充行政之不足，並提供長期性、安定性與機動性之支援，已成為日本政府處理災後重建之重要手段。

921大地震後，政府除透過特別預算之編列，設置官方之「社區重建更新基金」外，另為統籌運用「行政院九二一賑災專戶」及「內政部九二一賑災專戶」之民間捐款，成立「財團法人九二一震災重建基金會」，其績效、功過與成敗留待歷史評價。惟彼此間之功能互補，不僅解決集體住宅遷建、重建與修繕之難題，且資源分享之運作模式，確也提供各級政府、災民（組織）與民間團體申請資源及參與重建之平台，成為921災後重建之特色。

相較於日本因地制宜、與時俱進之復興基金，臺灣何不深入檢討921災後官民基金之運作經驗，進而備妥災後重建基金機制，以便逢災啟動運作？

一、日本復興基金

（1）概況介紹

財團法人雲仙岳災害對策基金

1991年6月3日位於島原半島中央之雲仙普賢岳活火山爆發火山碎屑流，造成44人死亡、12人重傷、1,399棟住家毀損。

同年9月26日，長崎縣為支援災民之重建、提供農林水産業之災害救濟，並促進促進工商業和旅遊業之復甦，出資30億圓（基本財産）成立「財團法人雲仙岳災害對策基金」，並透過地方交付稅制度，於取得中央政府舉債與支付利息許可後，向金融機構貸款1,000億圓作為運用財産，以其孳息及60億圓之捐款投入「災民自立復興支援事業」、「農林水産業災害對策及復興事業」、「商工業及觀光振興事業」及「其他災害對策復興振興事業」等共73項計畫，累計使用經費約275億。

「財團法人雲仙岳災害對策基金」於2002年9月解散，剩餘財產約12億7千萬圓，交給島原市深江町。

阪神・淡路大震災復興基金

1995年1月17日阪神・淡路大地震後，兵庫縣與神戶市為大地震後之早期復興，救濟並協助受災者自立，共同出資200億圓（基本財産）成立「阪神・淡路大震災復興基金」，並援用地方交付稅制度，由兵庫縣與神戶市以2：1之比例，向金融機構貸款8,800億圓作為運用財産。

至2007年底，利用其孳息投入之事業計畫共114項（包括住宅對策事業34項、産業對策事業33項、生活對策事業32項、教育對策事業11項、其他總合復興對策事業4項）、累積使用經費達3,550億圓。2006以後，因事業規模縮小，基本財產由200億圓縮減為1億圓，10億圓作為事業必要之財源，移至運用財產中，其餘189億圓，則贈與兵庫縣及神戶市。至2009年3月底，運用財産已降至29億圓。

2007年3月25日石川縣能登半島地震及2007年7月16日新潟縣中越沖地震後，石川縣與新潟縣又分別成立「能登半島地震復興基金」與「新潟縣中越沖地震復興基金」。因此，近20年來日本政府於大規模災害後，設置之復興基金共有5個。如表一。

表一  歷年來日本成立之災後復興基金

基本財產

運用財產（利率）

8,800億

（4.5、3.0%）

3,000億

500億

1,200億

（2）財源

依據復興基金之設置與財源來看（圖一），運作之財源雖由地方政府向金融機構舉債取得，稱為「運用財產」或「事業基金」，無息借予復興基金，再由復興基金存入金融機構，以金融機構之付息作為推動各項事業計畫所需，然地方政府支付舉債之利息，卻由中央政府透過地方交付稅措施予以支付。

其中，「運用財產」並無實際用於事業計畫，只是作為取得推動事業計畫資金之本金，最終必須由復興基金歸還給金融機構。除了「運用財產」外，地方政府於設立基金時，必須捐出一筆資金作為「基本財產」，用於復興基金運作之基本開銷（人事費、辦公費等）。若有民間捐款，則併入復興基金，稱為「取崩型財產」，直接用於事業計畫所需。

（3）運作與特色

從復興基金之運作來看，復興基金之理事長為縣知事（或市長），副理事及理事成員皆為地方政府人員，各項事業計畫之受理申請與審核皆循申請者、市町村、復興基金之程序辦理，再於核准後由復興基金直接將補助款交付給申請者。

為避免復興基金成為地方政府之「私房錢」，除明訂復興基金不得挪用於政府應為之業務外，亦規定用途限於「補充政府行政之不足」及「對受災者之直接支援」。

復興基金運作之年限，雖無明確約定，然自阪神・淡路大地震後成立之復興基金來看，「十年」似乎成了中央政府與地方政府之默契。

事業計畫是復興基金依據安置、復原與重建階段之不同需求，彙整擬定之計畫，從「受災戶住宅重建資金利息補貼」、「緊急公營住宅入住支援」「受災住宅用地修復調查」、「受災兒童學生之學區外通學支援」，到「地區自來水設施等之修復」及「社區FM電台轉播站設置支援」等，

每項事業計畫除列出事業名稱、事業期限、事業目的外，也詳列事業內容（補助對象、補助經費、補助率、補助上限）、申請方法與申請窗口、作業（撥款）流程。瀏覽其內容，就不難看出歷年來之經驗累積，已使事業計畫具備因地制宜及與時俱進之特色，且幾乎到達「題庫化」之程度，受災者、民間團體可以從中找出適當之切入點，提出需求並獲得持續性之支援。

二、臺灣經驗

921大地震後，政府透過《九二一震災重建暫行條例》及特別預算之編列，設置「社區重建更新基金」，規範基金之用途：

（一）補助災區社區開發、更新規劃設計費。（二）撥貸辦理災區社區開發、更新地區內土地取得及地上物拆遷補償，並得補助必要性公共設施之用地取得、地上物拆遷補償及工程經費。（三）撥貸辦理災區社區開發、更新地區開發興建。（四）投資社區開發、更新有關重要事業或計畫。（五）補助災區個別建築物重建規劃設計費。（六）撥貸辦理災區個別住宅重建…（九）生活重建相關事項…等。

另，為統籌運用「行政院九二一賑災專戶」及「內政部九二一賑災專戶」之民間捐款，成立「財團法人九二一震災重建基金會」，運用社會資源，統合民間力量，辦理：

（一）災民安置、生活、醫療及教育之扶助事項。（二）協助失依兒童及少年之撫育事項。（三）協助身心障礙者及失依老人之安（養）護事項…（五）協助社區及住宅重建之相關事項。（六）協助成立救難隊及組訓事項…等。

其中，「社區重建更新基金」由官方負責，於2006年12月底完成清算；「財團法人九二一震災重建基金會」由民間負責，於2008年7月1日解散。

存續期間，分別從官方及民間之角度，透過各項重建計畫（專案或方案）之推動，提供各級政府、受災者、民間團體或災民組織（如都市更新會、遷建推動委員會）申請協助（補助）之管道與投入重建之平台。

過程中，兩者在既合作又競爭之關係下，透過功能互補，不僅讓集體住宅遷建、集合住宅（社區）更新重建與修繕補強等計畫得以順利推動，且所建立之資源分享模式，不僅讓民間活力得以持續投入，也讓社區參與及社區自主蔚為921災後重建之特色。

三、備妥災後重建基金機制

921大地震後，官方與民間基金之互動關係與運作模式，並非一蹴而成，而是透過摸索學習而得，其績效、功過與成敗留待歷史評價。然而，深入檢討921災後官民重建基金之運作經驗，並參酌日本復興基金之精神，臺灣應有機會以政府捐助之財團法人為基礎，備妥具有臺灣特色之災後重建基金。

因臺灣地理環境與行政區劃特殊性，鮮有重大災害僅止於某一直轄市或縣（市）範圍，加上地方政府財源籌措不易，災後重建基金可定位為全國性。

災後重建基金除備妥與災民救助直接有關之賑助計畫或方案外，亦應針對災後臨時安置、生活重建、住宅重建、産業重建、教育文化重建、社區重建等需求，規劃完善之重建計畫或補助專案（方案），詳列計畫目的、計畫對象、申請單位、補助標準、補助上限、申請條件、作業（撥款）流程等。

在完善準備下，逢災即可以民間之捐款及政府之預算挹注作為運作財源，適時適地於災後重建基金下成立專案基金，提供各級政府、受災者、災民組織及民間團體申請資源（補助）及參與重建之平台。

註1：自1954年開始實施之地方交付稅制度，是現今日本地方財政調整制度之中樞。地方交付稅制度是一種為確保地方政府自主性，平衡各地方政府財源之制度，由中央直接向都道府縣、市町村二級政府之一種交付款。在交付時，不得附帶條件或限制其用途。

（作者為國立臺灣大學生物產業機電工程學系教授，前財團法人九二一震災重建基金會執行長（2000-2008）

（首圖攝影/munch，圖片引用自「飄浪。島嶼」部落格）