日本311地震經驗分享(1)日本的臨時安置與重建中的社區支援模式

本文摘要:日本311大地震因規模過大,目前還沒有確定整體的重建方向。有的地方已經在蓋國民住宅,但大部分沒有確定,有人要搬離、有人想留下來。政府比較傾向的做法,是在一個地方 蓋房屋,例如一次蓋五十棟,調查組合屋內的民眾,要去那裏住的自己舉手 ( 圖/ 馮小非。日本岩手地區311災後的的組合屋 )

日本311地震經驗分享(1)日本的臨時安置與重建中的社區支援模式

2011年3月11日,日本發生東北大地震,災難規模龐大,許多地方政府本身也受災,重建工作陷於緩慢,同時,災後許多民間力量進入災區,進行各種生活重建的協助。去年12月28日於屏東縣府舉辦的台日自主重建論壇,邀請日本東北工業大學福留邦洋教授、日本九州大學朝廣和夫教授,與NPO遠野真心網絡的志工蔡雨樺,分享他們所看見的災後民間重建力量與其經驗。

會後,他們也接受訪談,經記者彙整,可讓讀者一起分享日本災後重建情形。訪談過程,也感謝實踐大學李宜欣、陳玉蒼兩位老師協助翻譯與補充。(日本災後的集團遷移資訊,謝志誠老師提供詳細整理資訊,請見文末附註)

Q:組合屋安置與生活:台灣沒有這樣的中繼安置,可否談一談日本的組合屋安置現狀?

日本的311大地震,沿海的海嘯達10~15米,是地震、海嘯、火災複合式災難。很多市町村(相當於台灣的鄉鎮村)辦公室毀壞、資料流失,所以資訊不足,沒有效率。有很多海外NGO協助救災。災後至今,道路下陷的部分仍未處理、常常淹水,後面的重建更無法談。町內會組織(類似社區發展協會)也因為受災人口減少,重建沒有方向。

組合屋的災民,有的搬離原居地很遠,就像從屏東搬到台北,居民無法一起討論,很多資源、資訊無法共享。福留邦洋表示,也有過一個六十幾戶人家的小聚落,被分配到三十幾個不同區域組合屋的案例。不過居民也不希望一直待在避難中心,所以也接受這樣的安排。當然也是有堅持要留在原地的,仙台的小村莊有這樣的情形,但這是少數。

Q:政府與民間在組合屋投注資源的情形,與民眾居住情況。

組合屋都是政府蓋的,是根據「災後救助法律和臨時住宅法律」的規定。通常中央政府負擔較大比例的經費,市町村地方政府負擔較少比例。組合屋內則多數是民間團體進去協助。會有居民的管理委員會,有的會長比較積極爭取福利,有的沒有,要視會長的作風而定。但通常會有聚會所,可以喝茶聊天,最近比較流行的是泡腳湯,因為現在日本比較冷了。

遠野真心網絡志工蔡雨樺也表示,以她在岩手縣大槌町這一地區的看見,光是大槌町就有48區的組合屋,不同的民間團體給予不同的協助。例如以遠野真心以生活支援、訪視為主,其它的民間團體,有的是蓋設施給居民有活動空間,有的蓋商店街,有的是辦讀書會給小朋友參加,有的是組合屋讓校舍毀壞的小朋友上課,有的對外集資之後再分配物資,比如募集冷氣,因為組合屋很熱。

不過,因為受災戶的名單難以掌握,民間團體多半會集中到組合屋來進行協助。沒有安置在組合屋,另行租屋或住在家中的災民,比較不容易受到照顧。

福留邦洋指出,組合屋的居民來自各地,各村莊因為過去爭奪水權、漁業權的問題,彼此有分界,無法馬上融為一個社區。也因為同一聚落的人們分散各地,不容易聚起來討論。

IMG_7574-600

(上、下)日本岩手地區的組合屋。(攝影/馮小非)

IMG_7592

Q:日本政府也會劃設不得回去的危險區,除了輻射汙染區之外,還包括沿海的海嘯衝擊的地區等。台灣也有類似情形,有的聚落被認為異地遷建、有的希望留在原地,在日本的情況是如何?

關於異地遷建與原地重建的比例,現在完全沒辦法確定。因為大家都還住在組合屋,繼續在討論著。有的人想回去、有的人要搬遷,還沒有頭緒。(同一個聚落的)居民被分別安置在不同的組合屋,所以無法蒐集意願。

不過,根據過去震災的經驗,政府協助家屋重建,多半採用國民住宅的方式進行。政府負責大部分的經費,災民要支出少部分。關於災民支出的經額,將視一人住、數人住等不同規模而定。以2004年新潟縣的中越地震來說,有一個小村莊遷徙,政府負擔購買土地、整地、房屋等費用,這些經費大多來自復興(重建)基金。

朝廣和夫也指出,1995年的阪神大地震之後,是按照當地的原戶數興建,原來多少戶就興建多少戶。不過後來發生很多空屋現象,因為災後在組合屋安置的時間太長,很多人出外找工作,人口就移出了,所以變成空屋很多,一度使當地房價下跌。

不過,這次311大地震還沒有確定整體的重建方向。有的地方已經在蓋國民住宅,但大部分沒有確定,有人要搬離、有人想留下來。政府比較傾向的做法,是在一個地方蓋房屋,例如一次蓋五十棟,調查組合屋內的民眾,要去那裏住的自己舉手。但是蓋房子的地點,會比較靠近該社區的原居住地,「因為蓋的地點可能都是離原居地不遠,所以會想去住的就是當地的居民、想住在一起的人。除了那個村莊的人,別人應該也不會想去住吧。」

不過,這只是政府傾向這麼做,一切都沒有確定。兩位老師都認為,現在的重建方向幾乎是沒有,因為災難規模過於龐大,日本政府沒有能力處理,「事實上,也沒有一個政府能夠。」

2

新潟縣中越大地震的地域復興支援員計畫。(畫面翻攝自福留邦洋論壇現場簡報)

Q:台灣主導莫拉克重建的,是中央政府定出一個方向(如重建條例、永久屋政策等),但在日本是以各地的地方政府來主導重建?

在日本是以市町村(相當於台灣的鄉鎮村)為單位來設置重建計畫。雖然也有地方政府的聲音,說是中央應該扛起的責任,為什麼都交給地方政府?不過市町村政府和居民的關係是很密切的,也比較知道居民的需求。但之前因為市町村合併(類似台灣的縣市合併),人員裁掉幾乎一半,很多地方人手不足。

Q:那麼關於過去的震災經驗,這次有在311震災發揮出來的,又是什麼呢?

朝廣和夫認為,應該是志工中心。各地方政府根據防災救災的法律會成立志工中心,通常是短期,一兩個禮拜就會撤掉。阪神大地震時很多人背包一背就來幫忙,但因為大家不知道怎麼做,會很亂。最後在中有加入關於志工的法律。每個地方不同,例如福岡縣八女市有志工手冊,簡單的指導志工一些該注意的事項。

不過政府成立的志工中心很短期,一兩個星期就會撤掉,之後很多工作仰賴進入的民間團體。朝廣和夫研究八女市。災難時,因為法律規定,會設立志工中心,但都是短期,一兩個禮拜就撤掉,比較不會做山村塾的工作,比較不會做聯外道路清除、茶園恢復等工作。

福留邦洋分享的支援員制度,相當於台灣的社區重建培力人員,也是災後經驗的產物。復興支援員。支援員的計畫本意是希望讓外地青年到當地幫忙,甚至入籍變成那裡的人。

Q:何謂災後民間出力、政府支持的復興支援員制度?

「支援員」,類似台灣的重建培力人員、社區營造員,由市府公家來請,經費中央的總務省(相當於財政部)支出,為期1~5年,薪水差不多一年相當於台幣六十萬元,是一般大學畢業生水準。

此制度背景來自於2004年新潟縣中越大地震的「振興協力員」。新潟縣是越光米的產地,地震三年後,據調查有30%的人口流失,年輕人出外謀生就沒有回鄉,高齡化、人口減少更快。支援員制度的本意,在於讓外地來的年輕人進入當地,或者旅外的本地年輕人迴游,來到這些鄉村協助重建工作,甚至入籍,改善當地人口老化的情形。這些支援員應徵,沒有學經歷等條件的限制,但必須經過面試。

在新潟縣中越大地震之後,支援者進入幫助。主要的工作包括,有小村莊必須遷徙,那麼無人住的原居地地方,很容易變成垃圾堆,為了避免廢棄,種牽牛花來美化。另有種樹、修碑等環境美化方面的工作。居民搬遷後其實捨不得原居住地,所以會有這些工作。

過去許多村莊,彼此因為漁業權、水權的爭奪,不相往來,甚至有競爭資源的情形,這些外來年輕的協力者,促成鄰近的聚落可以互相交流。不同社區一年會有兩次共同發表會,集合在一起,交換訊息、互相激勵對方。

年輕人的進入,對農作物生產沒有太大的幫助,但可以讓老人家變得有活力,年輕人是老人家活力的來源。比如鼓勵使用當地食材做成料理,當地人都不覺得有什麼稀奇,但外來人都覺得是很珍貴的東西。

1

以當地食材製作料理的提案。(畫面翻攝自福留邦洋論壇現場簡報)

但是,很多事情非支援者一人獨力可以完成,所以制度的支持也非常必要。在地區的重建支援者、培力人員,地方重建上扮演人力上重要角色,但需要要有研修制度、訓練制度讓基礎更好,現在是一個月會有一次研修會。光人還是不夠,在從事各個重建活動還是需要資金進來,需要預算、金錢進來才能夠運作。當地重建活動的支援、受災地區和公共外部橋梁的角色,這些人都是專職的活動。

重建不是只有家屋重建,要了解這個地方生活上好的東西在哪裡,並要能感受到。要讓人感受到才有契機出來,可以透過比如慶典、或地方歷史文化活動,另外各地區互相要有網絡的連結。支援者能否傾聽在地聲音是重要的,這些本來是公部門應該要作的,公部門人力不足,必須由支援者去做。公部門也不能短期內要求看到成果,因為這是長期關係的建構,要慢慢來。

但福留邦洋也指出,支援員的設置目的是什麼?每個地方不一樣,有時候要達成什麼目的也不明確。也因為分散開來,資源統籌和情報上並不那麼明確。雖然支援員制度的本意是希望讓年輕人進入偏鄉協助,甚至進一步落地生根,但計畫結束後能留下來的人不多,多數仍離開。「一方面,他們擔心投入太多當地人會過度的依賴。」另一方面,經濟來源也是一個問題,最後留下來的年輕人不多,「外地人要在災區生活還是很不容易的。」

「培力人員也不要認為什麼都是他要解決,因為它只是一個中介角色,如何把問題找出來,找到對口才是關鍵。支援者要有建構人際關係的能力,但相對的,去支持的支援者的制度也不能少。」

Q:此外,這些人力的經費來源?

福留表示,地域振興協力隊,是對農村人口外流地區支援,財源是中央,來自總務省,市町村可以自己採用人員,年收入相當於台幣六十萬。地域復興支援員的財源是復興基金來的,薪水和振興協力隊差不多,但是如果他是有經歷的,例如主任或經理級,薪水有到150萬。

復興基金最早源於90年代長崎火山爆發後,很多事情中央無法去做,必需地方政府處理。所以中央政府提撥了一筆經費,是特別財源,非一般財源,供重建調度使用。金額最高的時候是阪神大地震,復興基金共十年可運用,總額九千億日幣。這次311大地震也是一樣。

Q:參訪台灣後的想法?

福留邦洋表示,支援員與台灣的培力員很像。不過日本很重視齊頭式平等,很多市町村在做,他們會讓各社區一樣,因為要平等。台灣有莫拉克自主重建計畫,每個社區可以根據自己的特色,這個可以學習的。

朝廣指出,官民間的關係,日本人比較看政府,習慣等待政府來。台灣這邊民間的力量比較有。(系列待續)

IMG_7655

地方設置的「復興物產市場」,可以買到重建區的產品。屋外有地方漫畫家作品為大家加油。(攝影/馮小非)

附註:關於日本集團遷移請讀者搭配這兩個檔案閱讀

2 回應 to “日本311地震經驗分享(1)日本的臨時安置與重建中的社區支援模式”

相關網站聯播