水保法罔顧部落現實,造林定義狹隘,族人無辜受罰,要求政府儘速修正!

本文摘要:原住民保留地位於中高海拔山區,多半歸於林地;政府以水保之名,執行僵化的「林地不得農用」的規定,觸犯水保超限的裁罰,每筆六到十萬不等,對於沒有穩定收入的部落族人而言,是難以承受的負荷,無視原住民基本法對部落的保障。 ( 圖/ 柳琬玲。梅樹水保效果佳,應允許開放。 )

水保法罔顧部落現實,造林定義狹隘,族人無辜受罰,要求政府儘速修正!

近年來桃園縣復興鄉與高雄市桃源區都陸續傳出,族人使用「原住民保留地」(以下簡稱「原保地」)務農維生,卻被政府以違反「水土保持法」(以下簡稱「水保法」)課以罰金的情形(水保法相關法律條文,請見文末附錄)。

12月26日一早,十餘位桃源布農族人就趕著下了山。他們是因為使用原住民保留地務農,被以「超限利用」裁罰的勤和村民,以及陪同過來關心此案的桃源各里里長;在市議員伊斯坦大貝亞夫辦公室的協助下,早上到高雄市政府陳情,下午就要到高雄地方法院去陪伴族人杜拉隆先生出庭。

「原保地」本係為提供原住民族安身立命之用,若無法務農,或者動輒觸法挨罰,陷原住民生計於困頓之境,則與當初政府規劃「原保地」的初始動機違背;加上近幾個月又有10多名桃源的布農族人陸續收到超限利用限期改正的通知單,若不將果樹移除也同樣會面臨罰鍰且可連續處罰的命運,故而今日杜拉隆案的受桃源區內族人與原住民各界矚目。

陳情活動由「高雄原住民保留地權益自救會」發起,該自救會會長兼「台灣原住民行動聯盟」(以下簡稱「聯盟」)召集人理斷牧師,與聯盟幹部歐密牧師、伍杜,辯護的林三加律師,眾人一早就過來會合共同陳情。小米穗基金會幹部黃智慧與好茶族人李金龍也於下午專程到法院旁聽席上為族人打氣。

上午由陳啟昱副市長接受陳情,當場裁示本案可往和解的方向辦理,但強調市府官員只能依法行政,本議題治本之法應當是向中央訴求修法。當天下午法院開庭時,法官也同意以三個月時間由族人和高雄市政府協商尋求和解。但中央是否可能修法?有待族人與協助團體繼續努力。

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市議員伊斯坦大貝亞夫、原運團體、自救會與來聲援的桃源各里長與族人在高雄市政府門口進行抗議記者會。

族人:如果保留地不能耕種,那我們靠什麼生活?

「又要重建又要被罰錢,我們要怎麼重建?」「如果保留地不能耕種,那我們靠什麼生活?」為了收到罰單的族人,勤和老村長Tama Lida也停下手邊的工作,下山陪同陳情與出庭。

100年5月份起勤和村6個族人共計7筆土地陸續收到高雄市政府水利局依照水保法開出的罰單,以在林業用地保留地上種植梅樹、紅肉李等果樹為理由,開罰7到10萬元不等的罰金。透過議員助理的協助,族人自力提請訴願;因為不熟悉法律程序,4名個案超過了訴願期時效遭駁回;於101年4月,2名個案委由人權律師林三加向最高行政法院提起上訴;期間其中1人因未能繳交裁判費而被駁回上訴之請,最後僅杜拉隆唯一1位當事人,在取得法律扶助資格下,得到機會由最高行政法院裁定發還高雄高等行政法院再審。

杜拉隆對法律一點都不清楚,一開始一直拿土地所有權狀證明那塊地號是他的,不是林務局的,因為他以為「超限利用」的意思是他把梅子樹「種到了林務局土地上」,而被判「超線利用」(「 超」出界「線」)。他不知道民國83年水保法制定後,限縮原住民對於保留地的使用規範,並設定民國96年為輔導造林底限,規定林業用地必須強制造林或自然復育(不得有農業行為),否則依「土地超限利用」之查定標準裁罰。

但是他知道名下的土地有記憶以來就是家族的耕地,以前種小米,近40年來改種梅子樹,且早些年梅子樹還是鄉公所輔導發苗種的,「民國60幾年的時候梅子樹還是造林樹種」。怎麼會現在不一樣了,突然就說我們觸犯了法律?

當初市政府水利局水保科的承辦人員告訴杜拉隆,只要趁著限期改善的期間把梅樹砍掉,即使拋荒不理它也行,就不會被罰錢。於是杜拉隆問:「那我可不可以梅子和樹並存?」得到的回答是:「不可以」。但是家中生計依靠土地,如果土地不能使用,如何活?當下,杜拉隆決定,就算是被連續罰到破產,也不能砍梅子樹,砍了樹,學齡期的幾個孩子交不出學費不說,家裡恐將連稀飯都沒得吃了。

幸而在找到法扶基金會與人權律師協助之下,杜拉隆得到了法律救濟的機會,但是另外5名被開罰族人就沒有這麼幸運。因為沒有現金繳納罰款,族人的帳戶被鎖住不能提領。其中一名族人被強制扣款八萬元,其他人戶頭空空,至今仍在被高雄市政府催繳當中。期間為了訴願(頌)程序,平均每位族人在油費與裁判費上也各花了數千元之譜。

梅樹根系深廣,是兼具水保與生計的好樹

但梅子樹難道就沒有水保功能嗎?布農話的梅子樹稱為Bunuan Dusu,意指其為「有刺的樹」;祖先看這種土梅樹有刺,果子不能吃但是抓地極穩,為之命名。海拔千餘公尺的南橫公路禮關段,目前仍有數棵野生土梅樹好好地生長在懸崖邊。族人所種植的青梅樹,是用原生種土梅樹或土桃樹作砧木進行嫁接而來,而桃源種植青梅樹的歷史,已有40年之譜。

梅子樹的根系抓地既深且廣,有種植的農人都知道,梅子樹的根系範圍是其葉冠披覆土地範圍再往外擴張數尺;因而每一個老梅園的地底下都是相互交織,梅樹根系盤根錯節緊抓土地,「就像在地底下釘了一個網狀地錨」,具有穩固水土的功能。因而,八八風災中,「種梅子的土地沒有在崩塌的啦」,族人表示,梅子樹是「可以吃,又可以保護水土」的好樹。早年價格好的時候,甚至是讓族人衣食無憂,協助族人蓋屋買車有功的好作物。

梅子樹另一個生態水保上的優勢,在於其照顧方法可以很野放簡單,不需要過多下藥施肥等人為干預,「我們大多只有砍草、剪枝。不需要除草劑,只要用砍刀把籐砍斷,一年砍兩次」;收成的方式也不用動到大型機具,不論是手採或竿打,都屬人工採收即可。對於山區中高海拔陡峭坡地的生態敏感區,是非常適合的經濟作物。

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路邊這一棵因為農路整修被削掉一半根的梅樹,正好成為梅樹根在地底可以大面積蔓延的活教材。Tama Lida說:你看這棵梅樹根已經挖掉一半了,還幫我們緊緊地抓著土壤,不會垮。樹為何不倒?因為他的根左右前後伸展與旁邊的樹幹互絞在一起,就更堅固了。

律師現勘發現,改行造林反而不利水土保持

八八風災中所崩塌的地,大多是報給林務局提供造林的造林地,以及更接近稜線處的國有林地。甚至許多族人是因為上方人工造林地崩塌下滑而慘遭牽連,造成所種植紅肉李、梅園被土石流覆蓋拖累。有族人笑稱,「爸爸種梅樹,兒子造林,孫子手上土地掉光光」,就是形容此等光景。如今災後三年多了,不見林務局檢討造林政策,卻抓弱勢部落小農開刀,因此引發眾怒。

勤和老村長Tama Lida不平地說,「寶來的漢人租林班地種果樹,政府不處理,而我們原住民在自己的保留地上種果樹,卻被罰超限;寶來竹林段明明整個下陷,政府沒有開罰,卻專找原住民種得好好的沒有掉下去的土地開刀」。他的結論是,「就是針對原住民」。

勤和婦女Savi也說,「我們自己的土地,我們知道要怎樣保護才能長長久久,沒有人會故意讓自己的土地掉下去的。反而你看林務局的造林,都是砍大樹種小苗,這樣怎麼會有效果?」。

而接辦此案為族人辯護的林三加律師表示,他到現場勘查發現,改行造林的土地反而不利於水土保持;「經實勘高雄桃源梅林,及向梅農進一步了解梅樹之種植方法及種植經驗,發現在該處的山坡地土壤及坡度特性,深根且重量輕的梅樹反而是極佳的造林樹種」。他呼籲法官也應當到現場去現勘,才能了解族人對土地使用的慣習,以及親眼見證林班地與造林地崩塌的事實。

超限開罰污名化原住民

原住民保留地位於中高海拔山區,多半歸於林地;政府以水保之名,執行僵化的「林地不得農用」的規定,觸犯水保超限的裁罰,每筆六到十萬不等,還可連續處罰到最高三十萬元之譜,對於沒有穩定收入的部落族人而言,是難以承受的負荷。林三加律師也觀察到:「這幾年來,原住民保留地大量流失,肇因於族人務農被裁罰後,無法生活只好把土地賣給漢人,結果漢人反而懂得門道去做各種開發許可之申請,造成國土更大的傷害」。

理斷牧師也對市府表示:「山上的公共設施很多是超過土地負荷在施作,部落小農只是種植粗放深根的果樹卻被開罰?都說山區地質脆弱,連動用挖土機整地都應當管制,政府卻可以堂而皇之地在山脈中鑽炸進行越域引水工程,造成的土崩石流,如今卻以「超限利用」惡名責罰部落小農,是企圖為國土保育的失敗尋找弱勢者作代罪羔羊?」

無怪乎勤和老村長Tama Lida認定,政府拿勤和村民開罰,目的是逼使勤和村民無法在原鄉安生,讓勤和村民放棄土地流落他鄉,以後越域引水工程要復工就少了部落阻力。

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勤和後山整片崩塌的原保地,就是民國七十幾年開始造林,到了八八風災時崩塌。此崩塌處的上邊界,正好就是造林與沒造林的界線。該片崩塌地上方的的所有權人沒有登記造林,只放任自然植生,證明了林務局的造林措施無法造林,老天爺才是最好的造林師。

市政府:願意尋求和解

對於族人因為使用原保地被高雄市政府水利局開罰,陳副市長表示抱歉,但市府完全只是依法行政。市府人員指出,之前市政府也曾經行文中央詢問是否考量原住民保留地的性質,放寬水保超限利用在保留地上的執法規範,但農委會回函表示,清查在案的超限利用土地中,原住民保留地佔了24.82%,「若開放原保地優先適用原基法,會引起其他族群的效法」。

林三加律師提醒市府,【森林法第六條第二項】:「經編為林業用地之土地,不得供其他用提之使用。但經徵得直轄市、縣(市)主管機關同意,報請中央主管機關會同中央地政主管機關核准者,不在此限。」同法第三項規定「前項土地為原住民土地者,除依前項辦理外,並應會同中央原住民族主管機關核准」;即應考慮原保地之法定規範與使用意義,乃是提供原住民族生計使用。並指出行政機關於執行水土保持法時,即應考慮原住民之生計使用權,否則即違反憲法第22條之比例原則。

林三加律師指出,「森林法和水保法並未排斥種植果樹」,所以,「對於宜林地是否可種植梅樹、李樹,是有空間的」。又,「根據農委會函示,所謂林木不限於(林務局指定的)造林樹種」。對此,市政府法制局人員回應,有關林木的認定,確有此函示,但涉及中央農委會的權責,只要有採收與販賣行為,就需要農委會函示才行。此案是依照水保法規定開罰,「若法院認為森林法比水保法優先的情形下,那市府當然可以朝此方向努力」。

陳副市長聽取法制局與律師對話之後裁示:「如果法官建議往和解方向走的話,市府願意配合」。

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根據此函示,同理可證,森林法第三條即可支持梅樹應當視為林業使用。據此,林三加律師指出,「森林法和水保法並未排斥種植果樹」,所以,「對於宜林地是否可種植梅樹、李樹,是有空間的」。又,「根據農委會函示,所謂林木不限於(林務局指定的)造林樹種」。

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當天下午步出法庭,林三加律師與伊斯坦大貝亞夫市議員受訪報告法官裁定的結論

附錄1:法庭上的攻防

當天下午,杜拉隆族人超限的行政訴訟再審案中,到場關心的族人與原住民團體則傾聽了一場林三加律師與法官間針對案件討論的精彩對話。節錄於此提供大家參考:

爭點一:以行政命令來定義超限利用,違反法律保留原則,是為違憲。

超限利用的定義,規範在水保法施行細則當中,為行政命令;其執行則是根據山坡地保育條例。林三加律師表示,「以行政命令來定義『超限利用』,超出授權範圍,違反法律保留原則」。因為,「法治國原則中,要對人民做處罰應有法之授權;因而行政命令須遵守授權明確性,而水保法並未授權行政機關定義超限利用」;且「現勘到種植梅子的地方水保都很好,顯示此裁罰與水保法精神有落差」。

爭點二:原住民族基本法規範在原保地上應當優位於普通法性質之水保法。

原住民族基本法(以下簡稱原基法)第23條規定,政府應尊重原住民對土地利用管理的模式。如今原保地上務農被處罰,將造成原住民難以維生;且基本法有一說是傾向其為準憲法層次,其位階高於一般法律,故當一般法律牴觸基本法時,一般法律應做修正。雖然原基法公佈後,相關法律如原住民族土海法(以下簡稱土海法)遲遲未能完成立法,「即使在立法上有延誤,不該將由此造成的不利益歸咎於人民」。

並且,林三加律師對法官說明,「由於土海法尚在草案階段,目前原保地的法源僅有『原住民保留地開發管理辦法』此一行政命令為依循,而該辦法的法源依據是『山坡地保育條例』;但是原基第21條、23條也同時有關於土地的規範。所以,原基法、山坡地保育條例、水保法之間的平衡點未有規範,需要法院判決上的案例來補充法間的落差」。法官當庭回應:「『原住民保留地開發管理辦法』不是本案癥結,水保法與原基法的競合問題才是本案癥結」。

爭點三:梅樹也是林木的一種。

林三加律師表示,宜林地的規範是必須種樹,但梅樹也是深根性樹種且可以把土壤抓得很緊。「事實上原保地改行造林者發生大比例的崩塌,人民眼中以水保之名來做的措施得到的結果卻是顛倒」。

對此,法官突然轉頭詢問代表市政府水利局水保科官員,「種植梅子會不會影響水保」?該名官員一時愣住無法回答。法官繼續追問他:「以種植什麼樹做違反水保的判準,是不是太粗率?」這位官員支支吾吾地回答:「規定就是只要沒有以林地使用就是超限利用」。

法官最後告知雙方:「本庭是再審,如果兩造有和解意願就庭外和解就好啦」。最後經法官與原告(被裁罰族人)與被告(高雄市政府)協調,決定以三個月暫停審理作為庭外和解的時間,讓兩造先行協調找出雙方可以接受的解決方法。

會後,專程由屏東到場聲援的好茶族人李金龍(霧台)鄉代表表示,「造林樹種不見得能有水保功能。例如好茶被滅村當時,好茶部落上方林務局種植的造林樹種就是相思樹;當時種植相思樹的原因,在於早年相思樹是製作木炭的材料,林務局的造林思維其實也不是生態水保考量,而是林業經營的市場邏輯」。

附錄2:水土保持法就超限利用所為處罰之相關規定(林三加律師提供)

‧ 【水土保持法施行細則第26條】~水土保持法第22條所稱山坡地超限利用係指於山坡地保育利用條例規定查定為「宜林地」或「加強保育地」內從事農、漁、牧業之墾殖、經營使用者。

‧ 【山坡地保育利用條例第16條】~山坡地供農業使用者,應實施土地可利用限度分類,並由省(市)主管機關完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定。土地經營人或使用人,不得超限利用。

‧ 【水土保持法第4條】~公、私有土地之經營或使用,依本法應實施水土保持處理與維護者,該土地之經營人、使用人或所有人,為本法所稱之水土保持義務人。

‧ 【水土保持法第22條第1項】規定~山坡地超限利用者,或從事農、林、漁、牧業,未依第十條規定使用土地或未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護者,由直轄市或縣(市)主管機關會同有關機關通知水土保持義務人限期改正;屆期不改正或實施不合水土保持技術規範者,得通知有關機關依下列規定處理…

‧ 【水土保持法第22條第1項第1款】~有下列情形之一者,處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰:
一、違反第八條第一項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護,或違反第二十二條第一項,未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。

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族人帶著布條到高雄市政府前開記者會,背景是都市車水馬龍的水泥叢林。

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水保法傷害原住民保留地使用權益 部落族人串聯發聲(20120508)

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