不安的國土

本文摘要:國土保安與復育,牽涉到土地中所有的物種、元素、資源、糧食,以及在其上生活的全體國民,環環相扣,牽一髮則動全身。政府未來應該扮演的角色,應是積極與人民對談,並在推行計畫,創立法條之前,依法進行聽證,而不是讓法條轟然輾過人民之上。( 圖/ 鐘聖雄 )

不安的國土

「如果蝴蝶消失了會怎麼樣?」

「最終人也會跟著消失,這是遲早的問題…」

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正當「國土計畫」與「國土復育」兩大影響未來台灣土地利用的法條,持續在各界發酵,並引發諸多爭議的此時,行政院經濟建設委員會亦不甘寂寞,悄悄端出了《國土保安及復育計畫草案》(以下略稱保安復育計畫)。

綠黨發言人潘翰聲表示,保安復育計畫其實僅停留在「政策」層次,不及法條有其約束力量,基本問題亦與國土計畫法相去不遠,因此無須對此感到過度焦慮。專業者都市改革組織(OURS)執行秘書陳依雯(大白)也認為,該計畫並沒有編列任何預算,預定推動平台又是沒有任何實權的國家永續發展委員會,「就算不是玩假的,其實也沒有多大力量」,她說。

然而,無論保安復育計畫有多少成分是玩真的,其條文間無處不流洩出對少數族群的偏見與差別待遇、重工鄙農的迷思、整體流域整治計畫的空洞,以及水資源政策的錯誤心態,因此仍值得詳讀,以作為未來持續監督國土復育條例與國土計畫法的準備工作。

流域管理治標不治本?

保安復育計畫泰半篇幅,都在闡述「整體流域治理」概念,並檢討現今對於河川上、中、下游管理分權,導致治理成效不彰問題。因此,本文將先就流域治理問題進行討論,後續再評析該計畫內容中其他國土利用問題。

水患治理聯盟易淹水地區召集人徐蟬娟認為,如果沒有認真檢視台灣各河川肇生土石流與泥沙淤積、不足的原因,提再多計畫都是空談,最後也只是浪費更多納稅人的錢,蓋更多沒用的水庫,和干擾河川自然狀態的建設而已。

保安復育計畫中一再提到,「河川輸砂能力不足」是造成上游泥沙淤積,下游土砂不足的主因;「但河川輸砂能力並不是不足」,徐蟬娟說,「台灣山勢陡峻、河谷狹窄,輸砂能力其實很旺盛,但因為政府蓋了那麼多攔河堰、攔砂壩還有水庫,造成泥沙都淤積在上游了,下游當然就會土砂不足」。

「保安復育計畫不檢討攔河、引水工程對河川輸砂能力的影響,把土石流失都推給地震和豪雨,對上游淤積問題又只能搬出『加強水庫淤砂營運管理』和『改善壩體設計』這種對策,只能說是治標不治本」,徐嬋娟說。

現行河川流域管理權責機構,包括農委會林務局、水保局、內政部營建署、經濟部水利署、地方縣市政府等單位(見表1),管制權責及法令則多達14項法規(見表2),但卻無法進行全面合作,反倒導致各單位互踢皮球,無法對河川流域進行整體規劃。

「當前國土空間規劃無法發揮指導國土開發與管理功能…因職權分散、任務片斷,且易遷就行政疆界而簡化問題內涵及範圍…另地方政府限於經費、人力,常有應作為而無作為情形…」(原文P.12)

「缺乏流域整體性規劃與管理之思惟,導致流域內各種資源使用與環境管理,未顧及水文循環與內部生態機制係為一個獨立而完整系統,往往個別考量,未將流域上、中、下游視為一整體單元。」(原文P.12)

「為確實達到流域整體治理目標,整合水資源利用、水質保護、治山、防洪、海岸防護與國土復育等相關工作,未來建議宜將現有河川管理、水庫管理、防洪治水等機關整併納入整合性流域管理機構,配合組織改造環境資源部下設流域管理機關。」(原文P.40)

表1 河川流域治理權責

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(資料來源:國土保安及復育計畫草案;2009/12/31)

表2 河川流域涉及相關管制權責及法令
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(資料來源:國土保安及復育計畫草案;2009/12/31)

徐蟬娟表示,保安復育計畫雖然「終於」提出整體流域治理的構想,並建議成立統合管理機關,值得肯定。「然而」,徐蟬娟表示,「過去政府並非沒有成立過類似的機構,例如高屏溪流域管理委員會就是一例,但因為該委員會沒有實權,也沒有法令作為強制施行後盾,個別權責單位最後也只是派代表去開會,沒有進行真正的合作,遑論對流域進行整體規劃」。

徐蟬娟認為,政府如能通過上位國土計畫法,成立流域管理機構才會有推動改造的力量。她舉例,2006年政府通過8年800億水患治理特別條例,就像是有了一台好車,駕駛人能力也不錯,但就是開錯了方向,如今保安復育計畫內容雖然還有不少問題,但整體流域管理這個大方向算是走對了,未來有沒有好車和好駕駛配合,才是關鍵。

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徐蟬娟表示,過去因為河川管理職權分散,導致留置在河床上的砂石,多年沒有被清理,大雨一來,大量泥砂土礫奔流而下,才會造成土石流。

誰的水資源?

廣義而言,整體流域管理不但涉及河川本身,周邊的疏洪管理、水源地保育、土地水資源涵養、地下水及各方面的水資源運用也是重點。流域管理幾乎涵蓋了台灣本島全部的「國土」管理,因此不僅水土保持、災害防制等任務相當重要,水資源的分配與管理,更是攸關全國民生大計。然而,細探保安復育計畫,經建會對於水資源的分配規劃,卻有啟人疑竇之處。

在【現況分析】一章中,經建會輕描淡寫地提到「由於工業、畜牧與家庭污水污染,造成水體品質不良…」,然在通篇計畫書非但沒有為上述問題提出檢討對策,還在後面章節中特地提到「氣候變遷導致氣候異常,水資源調蓄設施容量不足因應緊急調度…屬缺水忍耐度低之高科技產業群聚地區,除需水量大外,枯旱時易造成調度窘境」(原文P.25, 26),並在稍前章節提到政府應「推動水資源多元化,加強水庫淤沙管理」(原文P.16)…

該計畫不只一次提到高科技產業非常仰賴穩定的水資源供應,並據此強調「推動節水及水資源再利用措施,改善自來水管漏水率…」的重要性,卻絲毫沒有檢討高科技污染產業對水資源的耗費,也沒有提出應有的相關管制作為,更沒有呼籲高科技產業應該要「苦民所苦」,不免讓人覺得經建會的水資源政策,有偏厚高科技產業的疑慮。

那麼,農業呢?最需要穩定灌溉水源的農業呢?經建會當然也沒有忘記農業,在前述「推動水資源多元化…」方針的後二段,經建會提到:

「調整農業耕作機制,提升灌溉效率,並研究推廣耐旱作物。調整農業耕作機制,規劃水旱輪作機制,旱季時鼓勵種植旱雜作,減少水資源之耗用。雨季時鼓勵種植水稻及水生植物,以發揮蓄水及補注地下水功能。」(原文P. 16)

水利法第18條之規定,各標的用水的優先順序是「家用及公共給水」、「農業用水」、「水力用水」、「工業用水」(轉引自:李根政 – 旱澇交迫下,台灣的水資源政策)。然而,現行國家政策經常以農田休耕方式,保障科學園區石化、鋼鐵工業用水,近來又傳出苗栗縣政府鼓勵農地休耕,農民掏錢協助興建的大埔水庫用水,卻全部流向竹南工業區的新聞,不免讓人對台灣現行水資源分配,重工鄙農的現象感到無力。

然而,理當翻轉現行不當措施,對未來國土與水資源運用,提出前瞻思考的保安與復育條例,卻又通盤未檢討水資源分配不均,僅消極鼓勵農民在缺水時轉型種植耐旱作物,恐怕也只是在承認現狀的前提下,讓農業問題在未來繼續擴大。

撇開保安復育計畫在水資源分配的「偏心」問題,該計畫雖提到要「推動水資源多元化」,但並未在後續計畫內容中多所著墨,僅片段提到要推廣節水及水資源再利用措施,同樣是捨本逐末的作法(延伸閱讀:洗澡洗再快也不夠:為甚麼個人改變不等於政治改變)。近來引發眾多爭議的「越域引水」工程復工傳聞甚囂塵上,行政院又分別編列260億與80億預算給曾文水庫和南化水庫;即便不細心探究,也不難發現保安與復育條例,僅是現行水資源政策的延續,並未提出任何改善計畫。

由種種線索看來,政府就是在為科學園區找水,幫越域引水工程復活找理由,也沒有認真檢討『水庫』對台灣到底有沒有好處!」徐蟬娟指出。

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水資源分配涉及民生、糧食與產業,茲事體大,政府不應明知全球氣候極端,各國日後恐出現糧食危機,卻還一意將水資源優先配予工業、科學園區。

部落的「原」罪

日前國、民兩黨發表《國土復育法草案》,條文中充斥對原住民族的不利條例,隨即引發各界譁然(詳見:政府無罪,罪在蕃人?國土復育條例草案的傲慢與偏見)。同時,台大土木系教授陳榮村在立法院的草案公聽會中,談及「環境教育」重要性時,更以「原住民雖然住在山上,不代表就瞭解環境生態」,暗示政府應拿出魄力,將住在山上破壞山林的原住民部落遷下山。國土計畫法草案、國土復育條例草案中對於原住民族的偏見,同時也複製到稍晚提出的保安復育計畫中。

「目前山坡地中約十分之一劃為原住民保留地,因此原住民保留地利用與原住民權益問題,攸關山坡地保安及復育,對於違規轉租、轉讓及違規使用問題不能忽視。」(原文P.18)

「原住民保留地私下轉租或轉讓給非原住民,管理不易、現行原住民保留地利益無法由原住民族部落共享、原住民保留地開發及使用,未有整體永續發展構想。」(原文P.19)

「在超限利用未處理前禁止原住民保留地產權之移轉。」(原文P.22)

由前2段的內容可看出,經建會並非不知道實際在山坡地超限利用的人,其實是「非原住民」。然而,第3段的意見,卻可看出政府僅拿原住民開刀,彷彿原住民只要進行土地移轉行為,就是在開國土保育後門,而不去思考嚴懲破壞山坡地元兇的辦法。

潘翰聲直言,「說穿了,那些在山上大搞開發的漢人,哪裡知道要找哪些原住民租地?實際上,漢人通常是透過民代仲介,才有辦法租到這些保留地,再進行於法不符的開發行為…可是今天你去禁止原住民轉租、轉移土地,把他們污名化,這些民代、開發者,不但不會有事,甚至還在議題中隱形了」。

八八風災過後,過去環保團體一直呼籲政府早就該進行的「全國國土資源環境調查」,意外地在「莫拉克災區劃定特定區域勘查」獲得部分實踐。主持該計畫的台大地質系教授陳宏宇在受訪時曾表示,「過去地質學界對於南部山區一直缺乏瞭解,這次風災結束,許多學者都認為應該幫點什麼忙,所以很踴躍、自發地加入調查工作,也讓我們現在對台灣南部山區多了很多瞭解」。

然而,一筆又一筆的「安全堪虞」結論,導致近來一樁又一樁的「阻擋劃設特定區域」行動,間接讓受災部落的重建腳步緩了下來,也讓各界開始思索「專家學者意見 V.S 部落生存主張」,應該如何拿捏分寸。可惜的是,保安復育計畫未納入受災部落心聲,仍以「國土復育」之名,主張受災部落如經評估「安全堪虞」,政府應協助遷居。

「經選定國土優先復育地區,其中已有之聚落或建築設施經評估安全堪虞者,政府應優先協助該地居民遷居,必要時得限制居住,強制遷移。如涉及原住民族土地者,應與原住民諮商並取得共識後辦理。」(原文P.22)

雖然該計畫中,導入了《莫拉克風災重建條例》第20條中,「應與原住居者諮商並取得共識」的概念,但以去年12月30日最新修正的《莫拉克颱風災區劃定特定區域說明書》為例,決議「原民會及經建會等已完成現勘,其中經評估結果不安全,若於辦理現勘作業時已邀請政府機關、相關單位等參與者,得由特定區域劃定機關評估採認,毋須重新辦理勘查作業」,未來保安復育計畫很可能也會循此模式,略過與原住居者的諮商程序。未來,原住民很可能只能像啞巴吃黃蓮一樣,有苦也難伸。

對比同樣是國土超限利用區,經建會對於保留區山坡地濫墾的態度,和沿海發展養殖漁業,超抽地下水導致地層下陷的漢人族群,態度則略有不同。

「基於國土保育及產業管理需要,考量水資源及地層下陷問題,劃設適於養殖漁業經營之地區,研議透過土地使用規劃管制及訂定補助輔導措施等方式,規範養殖漁業之經營方式。不適養殖漁業經營之地區,政策引導養殖漁業離開。」(原文P.35)

「基於國土保育及適地適用原則,魚塭面積及養殖漁業地下水用量不再擴張,輔導養殖漁業轉業。」(同上)

「調整產業結構,發展海水養殖,減少淡水養殖比重。」(同上)

「加強地下水非法抽用之管理。」(同上)

「調查並規劃地下水補注區域,研發補注應用工法,加強推動地下水補注;地下水補注機制納入都市計畫檢討或變更審議參考。」(原文P.36)

「辦理教育宣導,強化民眾對地層下陷防治之認知。」(同上)

對比山區原住民與沿海養殖業者,政府的確是用不一樣的心態、標準在進行「管理」工作。原住民違法轉租,政府就粗暴地一竿子打翻一船人,將所有原住民都視為嫌疑犯。當然,一直沒有法,也就沒有違法問題,但養殖業者超抽地下水,政府難道可以因為地下水長年無政府狀態,所以就不積極,而僅是「加強管理」、「辦理教育宣導」嗎?

同樣是居住在受創國土之上,同樣是面臨生活問題,為何政府可以「政策引導養殖漁業離開」、「輔導養殖漁業轉型」、「調整產業結構」,卻連和原住民「諮商」的程序都可以選擇略過,就粗暴、輕率地要原住民遷村,永久改變部落生活、文化方式與樣貌呢?

倘若以上的質問都過於棘手,難以回答,那麼政府未來應該扮演的角色,應是積極與人民對談,並在推行計畫,創立法條之前,依法進行聽證,而不是讓問號仍然是問號,而法條已轟然輾過人民之上。

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政府對於原住民的歧視、差別待遇可說無所不在。也許仍是那句老話,「政府無罪,罪在蕃人」吧!

已死的環評 / 無法再生的農村

撇開政府對於不同族群的差別心態,略讀保安復育計畫,亦不難發現只要政府有意推動開發,不管是山林水土復育區,還是沿海地層下陷區,,保安復育計畫都已經留下後門。首先就山區而言:

「原則禁止高山農業新開墾及各類新開發行為,惟相關法令容許及公共設施、公用設備、國防設施及生態保育設施經環境評估無安全之虞者,不在此限。」(原文P.21)

「經選定國土優先復育地區,應以保育為限,除行政院專案核准者之公共設施或國防設施之外,禁止任何開發行為及設施之設置。」(原文P.23)

潘翰聲指出,上列第1條規定,若不是經建會疏漏,就是故意迴避「環境影響評估」法律用語,企圖混淆視聽,迴避環評;至於第2條,則連「環境評估」用語都省略了。

即便上列2條規定,都是因為經建會出於疏漏,而沒有加上「環境影響評估」用語,但徐蟬娟強調,「環評跟死了沒兩樣,那麼多環評委員拍胸脯保證不會有問題,後來就算出事,有誰會被追究責任」,直指在條文上與政府計較,最後往往也是沒輒。(註:近來許多開發案,即便環評過程充滿爭議,部分環評委員認為有開發風險,最後仍是有條件通過。)

其次,就沿海地層下陷地區而論,經建會在保安復育計畫的「優先行動方案」中提到:

「推動地層下陷地區地貌改造及土地利用轉型,結合治水、產業及土地開發等多元目標,推動減少產業用水、多功能滯洪池、排水工程、地貌改造及造林,由政府依法取得土地或配合農村再生之整合型農地整備、補助休耕、改善土地利用等方式,結合產業轉型、設置濕地生態公園,發展生態觀光。」(原文P.37)

原文中所謂的「依法取得土地」,在現實生活中常是以「國家重大經濟建設」為由,「強制徵收」土地。以近來鬧得滿城風雨的中科四期為例,政府就是強制徵收台灣最嚴重的彰化地層下陷區,並在園區中規劃原文中所謂的「多功能滯洪池」、「濕地生態公園」等,但當地原住居者往往已無法「享有」這些建設。潘翰聲簡單明瞭地表示:「農村再生條例,就是政府協助財團取得用地的手段罷了!

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「休閒滯洪池」?「生態保育區」?「環保造林木移植綠地」?日前開工破土的「中科四期LoHas科技園區」中,可說是應有盡有,但地方真的能享受到這些成果嗎?

捨本逐末的造林政策

保安復育計畫中,經建會一再強調未來將以「造林」手段促進減碳效果。然而,這樣看似再正當不過的主張,亦有其問題存在。

「推動企業碳補償機制,以供民間參與造林與保護區復育工作。」(原文P.17)

「由農委會林務局進行造林,6年後交還原土地管理機關,以加強都市林建造,提昇都會區生活環境品質,改善都市城鎮生態景觀。並於農村聚落周邊廣植林木,建設生態緩衝之綠帶。」(原文P.28)

「設置3個1,000公頃之大型平地森林遊樂區。」(同上)

「用造林減碳是有問題的!」潘翰聲指出,碳補償機制事實上就像是企業開發的贖罪券,政府不應該以為讓民間參與造林,就能有效解決問題。他表示,讓企業自主造林,最後往往就是僅種植具有經濟價值的樹種,企業日後把樹砍掉後,就又能有一筆收入。「此外」,潘翰聲強調,「樹木成長到一定年份後,吸碳效果就會下降,種樹吸碳根本不是就不是治本之道。如果真的要種的話,就算把台灣種滿,種到台灣海峽去也不一定有用」。

徐蟬娟則認為,在平地種那麼多樹根本就沒有道理。「今天山上那麼多樹,你政府不要去動不就好了」,她認為,「照政府的標準,山上要復育,海邊要復育,台灣能用就只有介於之間的平地,這都是土地利用的精華區段,政府應該作的,就是設法把山區的林相保存好就夠了,平地造林,而且是弄成森林遊樂區,根本就是捨本逐末的作法」。

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光靠造林,就能有效減碳嗎?

以國土保安之名,行廣開財源之實?

保安復育計畫破綻重重,除上述缺失外,OURS執行秘書陳大白亦指出許多不合理之處。

例如「建立土地開發利益平衡基金,作為部分國土保育經費來源」(原文P.17),就被視為僅是政府對財團開發所課徵的建設捐,對於減緩不當開發根本沒有實質效益;「鼓勵私有都市計畫公共設施保留地…優先申請容積轉移到其他地方」(同上),在如今缺乏容積總量管制,且已立法通過將「容積轉移」改為「折繳代金」制度的狀況下,只會讓偏遠地區的容積全部被轉移到都市精華地段,讓偏鄉更沒有發展機會

從以上兩點來看,政府對於國土復育沒有多所用心,反而對於未來要以「國土保安」之名,行廣開財源之實,想得非常長遠。

表3. 國土保安及復育計畫之協調及推動機制

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(資料來源:國土保安及復育計畫)

陳大白也強調,保安復育計畫雖出自經建會之手,卻在最後將權責機關推到不具實權的行政院國家永續發展委員會頭上,不但不負責任,未來計畫推動也不會有執行力。「別的不說,光是看這計畫的協調推動機制(見表3)就知道」,陳大白說,「雖然說計畫是掛在永續會之下,但12組工作中,內政部就包辦了10組,代表最後在做事的,依然是沒有實權的內政部,這和國土計畫法的毛病是一樣的」。

徐蟬娟強調,「政府這種開發、工程至上的心態不改,擬再多國土計畫也不會有用」。陳大白則一針見血地總結:「簡單講,從執掌組織規劃以及一些小地方就可以看出,這份計畫根本就是玩假的!

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國土保安與復育,牽涉到土地中所有的物種、元素、資源、糧食,以及在其上生活的全體國民,環環相扣,牽一髮則動全身。然而,透過經建會這份「玩假的」的保安復育計畫,實在無法看出政府對國土規劃、復育,還有土地、河川、人民,有其用心之處。

潘翰聲在受訪時以生物鏈舉例,表示無論是低位階的蝴蝶,還是高位階的白海豚,無論哪一個物種消失,都是對人類的警訊;因為生物鏈是環環相扣的,一個物種的消亡,對於所有物種來說,都是很嚴重的警訊。真心希望,我們的政府也能以這樣的心態來面對國土規劃與保育,還有所有會受影響的人民,而不是隨便丟出一份計畫,就宣稱已經對國土盡了心力。

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2 回應 to “不安的國土”

  1. 想回鄉的人 說道:

    政府與財團不仁,以環境與原民為芻狗!

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