本文摘要：莫拉克新聞網預計於明年出版一本關於「永久屋政策」的專書，將兩年來關於永久屋政策的成果、引發效應與豐富討論囊括在內。從今天開始刊載的<永久屋政策回顧>系列報導，將會把書中的草稿逐週刊 出，敬請各界協助提供建議。 ( 圖/ 中央社記者鄭傑文攝 98年9月6日（圖文來源：中央社）行政院長劉兆玄（右）逾2009年9月6日舉行記者會，說明災區大愛村永久屋計畫，向鴻海董事長郭台銘（左）、慈濟慈善基金會副總執行長林碧玉（中）表達感謝。 )

災後兩年之永久屋政策回顧（1）決策之初

文/何欣潔 on 十一月 8, 2011 3 篇回應 轉寄朋友 列印文章 閱讀人次 4,699

系列前言：

2011年11月，兩年前因莫拉克颱風而受災的居民已走過了一段漫長的重建路途，開始慢慢地恢復日常生活，許多重建工作也逐漸邁向新的階段，與災難剛發生時的狀況大相逕庭。時間讓痛失家園的傷痕過去，卻也常常造成集體的失憶，讓重建工作中的種種寶貴經驗被社會大眾所遺忘。為了抗拒這種遺忘，讓莫拉克風災中的官方政策與民間工作經驗得以被保存，已經有許多單位與個人以專書、口述歷史、紀錄片、學術論文等方式為紀錄災區重建的歷史，莫拉克獨立新聞網自然也不例外。

我們預計於明年出版一本關於「災後重建─永久屋政策與遷村重建」的專書，盡我們所能，將兩年來關於永久屋政策所達成的成果、引發的效應與豐富的討論囊括在內。然而重建工作繁複萬端，絕非一人或一個小團隊就能獨力完成這本書。從今天開始刊載的<永久屋政策回顧>系列報導，將會把書中的草稿分門別類、逐週刊出，期待各位在莫拉克風災中曾經努力過的在地居民、NGO、社區/部落工作者與政府部門成員能夠以留言或寄信到編輯信箱的方式，對我們的草稿進行指正與建議。

大家的指正與建議，有助於我們釐清、撿拾災後發生的諸多細節，將讓這本專書的內容更完整，也為台灣災後重建歷史上無前例可考的永久屋政策留下更趨近真實的紀錄。

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永久屋「決策太快」，快在哪裡？

於日前杉林大愛村「放棄永久屋」事件中，許多莫拉克受災居民皆不約而同地提到當初永久屋「決策太快」，讓民眾無法好好思考，以致生許多爭議。當初的永久屋政策究竟如何決定？在多短的時間內決定？於災後兩年的此刻，我們再回顧當初永久屋政策拍版的「時程」，試圖理解永久屋居民口中的「決策太快」究竟為何。

2009年8月：定調永久屋政策為重建主軸

2009年8月8日、9日，是莫拉克颱風在台灣的主要致災時間。災後第七天，行政院組成行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會，以行政院長為召集人，著手進行救災、重建等相關事宜。

2009年8月28日，時任重建會召集人的前行政院長劉兆玄，於災後重建推動委員會第二次會議記者會中第一次宣示了災後家園重建政策的精神，亦即「民間參與重建」。劉兆玄在發言當中將災後重建工作分為上位計畫、基礎建設、家園重建、產業重建等四個面向，也成為未來兩年中央與地方進行莫拉克災後重建工作的主要架構。

在當日的發言中，劉兆玄明確指出：「因為民間團體有很高的意願，所以關於家園重建、產業重建的部分，是可以讓民間來參與的。」於同年9月6日關於大愛村永久屋計畫的記者會當中，我們可以知道，劉兆玄於8月29日所指的民間團體參與家園與產業重建計畫當中，慈濟基金會與鴻海集團是「很有意願參與的民間團體」之一。

由於永久屋政策並無前例可考，政府並沒有在第一時間就放棄關於過往「組合屋」的災後安置方法。於8月29日的行政院新聞稿中，劉兆玄代表行政院明確指出，目前安置政策將以「永久屋為主、組合屋為輔」。回顧劉兆玄院長的現場發言，其同樣有點出中繼安置措施的重要性：「救災要快，重建要細，但對於臨時安置的災民也要讓他們在比較舒適及安全的地方，如果決定遷村，也希望將災民安置到永久屋，對於有特殊需要的地區，組合屋也可以繼續進行，將正在興建的組合屋繼續完工。」

永久屋的暗面：家鄉，還回得去嗎？

永久屋政策一出，當時許多災民即十分擔心「原鄉土地是否被徵收？」「還能回山上去住嗎？」，疑問四起。2009年8月31日，總統馬英九接受中國時報訪問時表示：「政府絕對沒有趕大家離開家園的意思，但是，如果災民居住地方真得很危險，政府還是非要採取行動不可。馬英九強調，該遷就遷，絕不能軟弱，這不是所謂的滅村，而是防止二次滅村。」

9月2日，劉兆玄於屏東訪視災民時，說法卻有微妙的不同，對於是否強制徵收原鄉土地，劉兆玄表示：「很多鄉親擔心，原來的土地、祖靈地、生活地方，如果要遷村的話，是不是會被政府徵收，我們一定不會徵收，除非你們同意、願意，你們提出申請，政府才來徵收。」

換言之，永久屋政策若只有發放房屋給予災民居住，可能還不會引起災民這麼大的疑慮，真正的爭議，在於與永久屋政策搭配的「不得遷回原鄉居住」之規定。中央政府對政策的詮釋差異，反映在災民的認知上，是一波又一波的抗議與焦慮，我們從慈濟發放「入住永久屋意願書」所留下的記錄來看，即可窺見一二。

疑慮重重：中央說詞不一，慈濟修改文書

根據苦勞網特約記者summer在2009年9月9日的報導「永久屋計畫系列（3）混亂的政策與衝突的法令」中指出：「慈濟在8月底發給受災部落的永久屋意願書第一版本，寫下接受永久屋的但書是『承諾不再返回原住屋居住』，經過大家抗議和質疑之後，慈濟9月初版本，已改為『其所有山地保留地，不得從事破壞水土保持之使用』，迴避徵收與否的問題。」

慈濟基金會雖然以修改文書的方式，成功地迴避了外界的質疑，但在災民心中留下的疑惑卻無法隨著文字的修改而消除。根據summer在9月9日的記錄，時任那瑪夏民族村村民代表的李惠民表示：「我們被要求在最短的時間之內做出遷村的抉擇，我們很慌張，也不知道除了這個選項之外，我們還可以在哪些地方重新生活，大家都很恐慌，回頭想想，這也是為什麼我們在最短時間就倉卒作出決定。」

「實際上，外面都以為我們民族村已經同意遷入杉林永久屋，實際上，族人的想法每天都在改變，因為有很多不確定的資訊、不確定的因素，每天傳入的政策訊息和想法都不一樣，都會影響到族人的想法和決策。從水災發生到現在，族人的心情都起起伏伏，今天好像聽到慈濟要來蓋大愛村，好像有希望，隔天，又聽到新問題，開始擔心起來。」兩段文字傳神地記錄了當年「永久屋」與「強制遷村」兩大政策結合後，居民擔心受怕的心情。

而以上這些百轉千迴、至今回顧仍覺得雜亂難解的記錄與報導，刊出日期均在2009年9月9日之前。也就是說，莫拉克災民在受災後一個月之內就經歷了：總統與行政院長對是否強制遷離原居地不同調、慈濟發放的意願書上關於「不得返回原居地」字樣的修改等煎熬，且必須在9月6日中午前繳回是否遷往永久屋的意願書。

受災後未滿一個月的災民，究竟有沒有充裕的條件去決策如此重要的議題？根據行政院衛生署於2007年12月所編輯的國際災難心理衛生救援作業手冊中指出：

「依文獻報告，急性災難之後約有5-60％的受創者在10個月後仍有創傷後壓力症候群。在日本神戶大地震近三年十個月之後，仍有30％以上住在組合屋的民眾在事件衝擊量表（impact of event scale, IES）得分顯示，心理仍受此災難之深刻影響。在國內，依據九二一災變後初期進駐的精神科醫療團隊發現：在災後約第三星期幾乎高達88.2％災民呈現某種程度精神障礙，且有10％的災民具有自殺意念。」以此觀之，當時於莫拉克受災後未滿一月的居民「想法每天都在改變」，似乎也不足為奇了。

於今日回望，在2009年莫拉克風災中不幸失去親友與家園的居民們，似乎還來不及好好平復災後的心理壓力與創傷，便在混亂的資訊中進入了關於「是否下山？要不要永久屋？」的抉擇當中。也讓我們更能夠理解，為何在災後兩年的永久屋基地中，許多居民仍要埋怨「當初政策決定太快」了。（系列待續）