「造林」不如「護林」─護林政策大突破

本文摘要:「護林(限制伐木補償)」政策至此已有一大突破,但是接下來還有更多的細節必須面對,期望能夠多多與原住民朋友交換意 見,合作擬定完善的建議,供水土保持局與林務局施政參考。( 圖/ 楊俊朗 )

「造林」不如「護林」─護林政策大突破

楊俊朗

依據森林法第5條:「林業之管理經營,應以國土保安長遠利益為主要目標。」,但是莫拉克颱風帶來的八八水災,使得高雄縣甲仙鄉的小林村,以及六龜鄉新開部落,都被土石流淹沒,造成慘重傷亡,現在有一說法,林務局長年在山區進行的造林運動,被指向是造成山坡土石崩塌的原因之一。

林務局的「造林」活動之所以被災區居民與環保團體強烈懷疑與崩山有直接關聯,是因為一直以來官方的「造林」作為,不論是「林相變更(1965-1977)」、「林相改良(1983-1989)」、「全民造林(1996-2004)」以及最新的「獎勵輔導造林辦法(2008-至今)」,都不是為了「國土保安、生態保育」,而是「經濟營林」;換言之,是為了重複「開山,砍大樹賣錢,種樹苗領補助;開山,砍大樹賣錢,種樹苗領補助…(砍大樹、種小樹)」的循環。

年輕、陡峭、地質破碎、多地震、多颱風的台灣,如何承受得住挖土機、大卡車經年累月地在台灣山林砍大樹、種小樹?!

社會各界如果關心台灣土地,應該將焦點轉移到解決生計、經濟問題,而不是單純的人工造林、經濟營林思維。想要達到「國土保安、生態保育」的目的,必須提供足夠的經濟誘因,讓森林擁有者不再砍樹賣錢、種小苗領補助金,轉而化身為森林保護使者

屏東縣政府執行的「原住民保留地限制林木伐採實施計畫」,由縣政府出資補償森林擁有者,同時要求森林擁有者保護森林十年,如此作為才能夠真正達到「國土保安、生態保育」的目的,同時兼顧森林擁有者的經濟權益。「限制伐木(護林)」比「造林」更能有效達成「國土保安、生態保育」,如此思維與做法值得關心土地的國人參考與學習。

地球公民協會持續關心森林議題,體認到生態、生活與生計必須三生一體共生共榮,若是單方面偏頗或傾斜必然使三生破體,接著環境惡化、生活困頓、生計茫茫。同時體認莫拉克颱風的教訓,讓我們見識到人為硬體工程在老天爺的眼中顯得極度脆弱、渺小與無助,檔土牆、攔砂壩、橋樑等水泥構造不可能完全抵擋大自然的反撲,保護人民的生命與財產。

與其花費人民納稅錢在此類硬體工程,不如大規模推動「護林(限制伐木補償)」政策,解決森林擁有者的部分生計問題,回復以地球存在以來最古老、傳統、自然、有效的方式面對大自然的力量,讓森林來保護土地與眾生。

地球公民協會與田秋堇立法委員合作,並獲得蔡同榮、葉宜津、王幸男、呂學樟、李復興等立法委員連署,成功爭取到行政院農業委員會水土保持局100年度之治山防災工程預算中,百分之二十用做「保護現有森林不被砍伐」,粗估總金額約6-8億元。除了水土保持局,林務局也同步在規劃「護林(限制伐木補償)」方案,我們期望水保局和林務局能夠雙管齊下,讓需要護林的區塊沒有漏洞。

「護林(限制伐木補償)」政策至此已有一大突破,但是接下來還有更多的細節必須面對,例如:補償金額如何訂定,護林範圍如何劃定,地主的責任與義務如何界定,強制或自願參加,檢核標準如何訂定等。政策制定需要事先與利益相關者充分溝通,期望能夠多多與原住民朋友就「護林(限制伐木補償)」相關細節交換意見,合作擬定完善的建議,供水土保持局與林務局施政參考。

附錄:監察院糾正農委會、苗栗縣政府,有關現有造林政策的疏失(請點選這裡閱讀)

(推動「護林政策」的地球公民協會,將陸續與災區部落朋友進行討論,也請大家提供更多寶貴意見,讓政策更完整)

(作者為地球公民協會研究員)

9 回應 to “「造林」不如「護林」─護林政策大突破”

  1. ss 說道:

    不是很懂,可以請教一下嗎?台灣山林地的大多數擁有者是誰?不是林務局嗎?為何此文看起來像是針對私人土地擁有者所寫?那林務局(國家)的責任在哪裡?

    • 楊俊朗 說道:

      暫且不論政府與原住民傳統領域的爭議,林務局是目前台灣最大的森林擁有者,林務局擁有的林地依目的不同可以區分為國有林班地、生態保護區、保留區、森林遊樂區等,私人擁有的林地面積相較林務局比例很小,而且私人林地大部分擁有者為原住民。但是,國有林班地有一部分是承租給私人造林,這部分的承租人大多數是漢人,承租人對承租的國有林班地有充分的使用權。以上是對林地擁有者、使用者的概略說明,對原、漢並無特定立場。

      林務局除了是台灣最大的森林擁有者,同時也是森林政策的制定者與執行者。就以「造林」這項政策來說,「全民造林運動綱領暨實施計畫」揭櫫計畫之三大目標為:(1)建立全民愛林、育林、保林之觀念,達成國土保安,涵養水源及減輕天然災害。(2)全面清查、取締違規使用之林地、超限利用之山坡地,實施造林。(3)推動平地及山坡地農牧用地之造林,綠化生活環境。很清楚造林的政策目標應該是「國土保安,涵養水源及減輕天然災害」,但是不論是「全民造林」或者最新的「獎勵輔導造林辦法」,皆被監察院糾正不當,就如99年3月監察院糾正行政院農業委員會及苗栗縣政府:「行政院農業委員會及苗栗縣政府執行『獎勵輔導造林辦法』,宣導及檢測未落實,造成林農砍大樹、噴除草劑、種小樹,核有疏失,爰依法提案糾正。」

      林務局已經因為「造林」不當二度被監察院糾正,所以很難說是無意的疏失,推測應該有特定人士在幕後關說或施壓,講白了就是有人需要「造林」換現金:把原生林、次生林或人工林剷除,再種上小樹苗,等到二十年後獎勵期滿,又會被砍伐販售,然後再申請造林補助重新種植小苗。

      所以,除了苛責林務局造林政策不當,相關利益者的思維轉變:護林優先,才能增進全民的福祉。

      • 阿輝仔 說道:

        楊先生:
        看了您的文章回覆,有3點想再請教一下。
        1.目前國有林+公有林面積約佔91.1%,林務局現行做法是不是也是砍大樹、種小樹的模式?
        2.私有林佔比重相對較小,改以護林方法,所需花費與成效相比,會不會是另一個無底洞?每年每公頃需投入多少?其成效又如何?
        3.依所附監察院糾正案例,明顯顯示人為管理不周延之問題,不是政策方向錯誤的問題,記得李根政老師在相關文章內之改善建議也寫到:
        「山林復育依現行法令即可操作,關鍵在於政策與政治決心,不一定要立新法。」是不是該朝向修正執行細節,更周延,來有效防止濫用相關政令。
        謝謝!

        • 楊俊朗 說道:

          「全民造林監察院調查報告」提起:「超限利用地之造林面積僅占全民造林運動成果之三‧九四%」、「屏東縣政府表示:『縣府同意環保團體之觀點,推動造林運動目的在於厚植森林蓄積,其在農地(旱地)毫無問題,然在山坡地(含原住民保留地)推行,因目前材價低迷,造林伐木利不及費之情況下,造林獎勵金為一大誘因,尤以80年度以前完成之造林地,政府尚未列入補助對象,林農往往為眼前利益,申請砍伐後再造林,因此,問題仍在於林業政策是否合宜。』」換言之,全民造林之砍大樹種小樹面積達96%。

          97-98年獎勵輔導造林計畫現勘時地況統計表
          地況 件數 面積(公頃) 面積(%)
          1.農雜作物 5 2.33 0.50%
          2.檳榔 39 34.25 7.28%
          3.果園、果樹 25 6.90 1.47%
          4.茶園 3 3.13 0.67%
          5.草生地 81 98.091 20.85%
          6.伐木跡地 18 25.30 5.38%
          7.竹 14 127.54 27.10%
          8.裸露地 22 19.674 4.18%
          9.灌木叢(次生林) 70 153.3252 32.58%
          合計 277 470.55 100.00%

          實際可以藉由人工造林增加森林面積的項目1.農雜作物2.檳榔3.果園、果樹4.茶園合計只有9.91%。.

          目前護林的細節尚在討論,如果比照原民會的現有金額是每公頃每年2萬元,20年就是40萬,低於獎勵輔導造林的20年60萬。金額是一回事,重點是全民與官方能否脫離砍大樹種小樹的毀滅性漩渦,航向護林、全民獲利的康莊大道!

        • 楊俊朗 說道:

          「全民造林運動綱領暨實施計畫」的第一目標為:建立全民愛林、育林、保林之觀念,達成國土保安,涵養水源及減輕天然災害。但是為什麼真正能增加森林面積的「超限利用地之造林面積僅占全民造林運動成果之3.94%」?

          這是因為超限利用(林地變成農地使用來種植蔬菜、茶樹或水果;林地變成溫泉會館等)的私人經濟收益高於造林獎勵金,加上違法業者餵養民意代表,民意代表對公部門施壓,使得公部門怯於執法取締超限利用地,所以藉由獎勵造林來處理超限利用地有其侷限性。

          更多的法律條文或者嚴謹的執行細節皆是廢字,只有等著更大的天譴來教訓我們了。

          • 道路降等 說道:

            “"因為超限利用(林地變成農地使用來種植蔬菜、茶樹或水果;林地變成溫泉會館等)的私人經濟收益高於造林獎勵金,加上違法業者餵養民意代表,民意代表對公部門施壓,使得公部門怯於執法取締超限利用地""

            只要讓道路降等, 不要急急修那些讓貪婪漢人賺錢的" 賺錢路 " 增加他們的成本, 讓山林自我療癒, 才有機會成功

  2. 小帥 說道:

    造林完本來就是要護林阿..好奇怪的標題??

    還有如果以一甲地來說的話..一年補助下來是多少錢阿?

    以高雄縣那瑪夏來說好了?

    有人可以回答一下嗎?

    • 楊俊朗 說道:

      「聯合國氣候變化綱要公約」-「清潔發展機制」規範的「造林與再造林方法學」開宗明義所規定的第一項條件,明確證明該土地在造林與再造林活動前不得是森林,判斷要件有四個:

      1.土地上現有木質植被高度低於森林樹冠層。
      2.土地上不被有機會自然演替為森林的新生植栽所覆蓋。
      3.土地不是被暫時釋出,釋出時間長度必須與當地政府一般林業操作實務一致。例如:直接人為介入的輪伐期或者間接天然因素,火災、虫害等。
      4.因為環境因素、人為壓力或缺乏種子來源,阻礙大規模植物入侵或自然林新生。

      第二項條件,判斷該活動是造林或再造林的二項要件:
      1.再造林的土地,是指在1989年12月31日之後該土地符合上述四個要件。
      2.造林的土地,在造林活動前至少50年處於無林狀態,而且必須舉證最少四次,該土地造林活動開始前50年期間植被情況,例如,造林活動開始前的第10年、第20年、第40年、第50年植被情況。

      第三項條件,為證明符合前兩項條件,必須提供最少下列一種可供清楚驗證的資料:
      1.有地面參考點的航照圖或衛星照片。
      2.有土地使用或土地覆蓋資料的地圖或數位空間資料。
      3.土地地籍資料調查表。

      第一項條件的第一個要件:「土地上現有木質植被高度低於森林樹冠層」,是為了防範在既有的森林裡人工種樹。第二個要件:「土地上不被有機會自然演替為森林的新生植栽所覆蓋」,是為了避免人工介入或干擾植被正在初期自然演替的土地。第三個要件:「土地不是被暫時釋出,釋出時間長度必須與當地政府一般林業操作實務一致。」,是為了確保人工造林的小苗可以順利長大成森林,人工造林的土地不會半途就被移轉成其他用途,例如:森林變成農田、果園或牧場等。第四個要件:「因為環境因素、人為壓力或缺乏種子來源,阻礙大規模植物入侵或自然林新生。」,是基於「土地公比人會種樹」的理念,尊重植被自然演替的機制與現象,限定人工造林只能在周遭環境無法提供樹木種源的不毛之地實施,例如:大草原,農墾地,沙漠地區等。

      第二項條件將證明「該土地在造林與再造林活動前不得是森林」的時間點往歷史追溯20年或50年,第三項條件則要求科學化的證據,避免空口說白話。

      綜觀之,聯合國的造林規範有兩個重要精神:一. 尊重大自然植被演替的能力與機制,僅在無法自成森林的土地透過人為力量介入造林。二.防堵投機行為的發生:短時間內大規模伐木將森林變成不毛之地,再向聯合國申請人工造林。而聯合國的最終目標是透過嚴謹、審慎的造林規範與作為,有效實質增加地球的森林面積。

      目前造林獎勵金每公頃20年60萬,如果是平地(非山坡地)有另加180萬休耕補助。

  3. ss 說道:

    「國有林班地有一部分是承租給私人造林,這部分的承租人大多數是漢人,承租人對承租的國有林班地有『充分的使用權』。」
    「『把原生林、次生林或人工林剷除,再種上小樹苗』,等到二十年後獎勵期滿,又會被砍伐販售,然後再申請造林補助重新種植小苗。」
    真沒想到我們的森林政策是這樣在搞的,看來這次八八不是天災,根本是人禍啊!

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