誰是山林破壞者?論國土復育政策

本文摘要:政府是最大的山林破壞者,而且是透過制度、公權力進行有系統的破壞。這些導致今日國土破碎、崩山與土石流災難的因素,必須在時間(土地開拓史);空間(各種開發之規模及區位)下檢視,因時因地有輕重之分,無法一概而論。( 圖/ 地球公民協會。高海拔山區還是允許這樣的疏伐作業,維持運材道路,如何叫國土復育? )

誰是山林破壞者?論國土復育政策

編按:
本文原刊載於2010.1.15「地球公民協會」網站,感謝讀者po提醒,將這篇討論國土復育政策與八八後的山林重建文章,轉載於此,與更多讀者分享(原文請點選這裡閱讀)

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八八災後,政府、輿論和重量級慈善團體似乎把「原住民遷村,讓山林休養生息」做為解藥。然而「原住民是山林破壞者?」的指涉,不僅是以偏概全,更忽視了山林破壞的根本問題。

若問:現今原住民在山地的農業活動,會不會造成山林水土的破壞,答案是肯定的。但是,山地開墾都是原住民所為嗎?政府主導的山林開拓政策可以不必負責?歷來政府和學界檢討土地利用與土石流等課題,只聚焦在「超限利用」與「濫墾」,從未檢討百年伐木和政府鼓勵山地開墾的政策,彷彿只有人民犯錯,而且和政府無關。

如果因為原住民在山上的農業活動會破壞山林,所以叫他們離開,那麼漢人來台400年間全面摧毀原始森林,從事精密農耕,把平地所有野生動植物趕盡殺絕,發展工業污染河川、土地,是否也該全面退出?

若依此簡化邏輯來推動政策太天真也太恐怖!以下筆者試簡要分析台灣山林政策之關鍵課題,同時提出國土復育的幾項思考供參。

一、山林政策

全台山坡地大都被劃分為「林業用地」、「農牧用地」。依據所進行的第二次之森林資源航測調查(1972-1977年)。在全島林地面積186萬 4,700公頃中,國有林地占155萬308公頃,其中經濟林地占59%,施業限制地(水土保持關係)占14%,保安林地占19%,施業除地占8%。

「經濟林地」,在海拔2,500公尺以下的原始森林,大都在過去百年來被全面伐除,根據官方統計共砍伐34萬4 千多公頃的林地(實際面積應遠遠超過),爾後又以林相變更、林相改良的名義,全面破壞原始闊葉林,因伐木而開闢的林道,根據1981年統計,全島長達 3,682公里,這些林道加上後來的橫貫公路,正是山區開墾之濫觴。

時至今日,這些伐木跡地,有些重新演替為天然林,有些則繼續人工營林,執行所謂的「撫育」,如除草、削枝,維持單一樹種的人工植被。人工營林,基本上是視「樹」為作物,造林的過程中砍伐森林,開闢道路,對水土保持破壞極大,重新種植的小苗,至少要經5-10年以上才能成林,其作業模式,對水土保持的損害僅次於果樹、蔬菜等短期作物。

原住民保留地中,有許多被劃入「林地」,政府以「獎勵造林」鼓勵人民執行著「砍樹、種樹…」的循環利用方式(例如1996年的賀伯災後,政府推出全民造林運動,總計造林3萬8,000多公頃,其中收回農墾地再造林者僅214公頃,意味著可能毀林3萬多公頃。)

即使是「保安林」[1],依照保安林經營準則還是可以進行更新、撫育的作業(即伐木再造林),經主管機關農委會林務局許可,還是可以把森林砍除推動公用事業、公共設施、公共建設、探礦或土石採取。也就是說,依現行保安林的經營方式,並不能避免水土破壞。

另外,山坡地上所編訂的「農牧用地」,在編定的過程中,並未真正調查是否適合農牧使用,許多農牧用地的地形陡峭脆弱,一旦把森林伐除或從事農耕活動,極易造成水土流失,這是土地利用管制中失落的一角。

簡而言之,檢討山坡地不當利用,必需先檢討林業政策。可惜的是,從2005年開始所推動國土復育條例或行動策略,都未碰觸這些課題,甚至還是允許在所有區域進行「林業保育必要之復育及疏伐作業」,而對於收回出租林地再造林,也還是停留在經濟林的思維。

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(上、下)高海拔山區還是允許這樣的疏伐作業,維持運材道路,如何叫國土復育?
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二、農墾與超限利用

根據農委會1999年清查全台山坡地屬宜林地及加強保育地總面積36萬5,907公頃中,超限利用面積達3萬2,000餘公頃,其中以南投縣1萬1,120公頃為最多,次為嘉義縣及台中縣[2];而有關原住民保留地超限利用的統計,根據行政院原民會的資料,總面積為15,122公頃,其中又以南投縣比例最高。

山地農墾伴隨著是產業道路的開闢,根據經建會(2004年)的資料,全台山區4公尺以上產業道路、農路總長度達8,550公里,相當於22條中山高,道路、農墾不僅會造成崩塌,也會加重下游的涇流量,縮短雨水從山區流出的時間。

然而,山地農墾的擴張是政府引導和放任下的產業。

由於伐木後遺留大面積荒山,政府乃鼓勵人民租地造林,一開始,木材價格尚有利基,但隨著國產材不敵價廉之進口材,許多林農便轉種植茶、果樹等經濟作物。同時,隨著山區道路的開通,吸引了更多漢人上山開墾,有些甚至是侵占國有地從事農作。經濟的誘因,導致了原住民保留地的林地也開始超限利用,原住民自營或出租給漢人者兼有之。


△阿里山區的山林茶園拓墾,2003.11.17。

同時,政府政策也鼓勵農業上山。例如福壽山、武陵、清境、花蓮等四大農場,就是政府主導的高山蔬果政策;再如李登輝總統在面對阿里山國有林下種植山葵的問題,竟向身旁的官員做了一項指示:「去研究研究,看看是不是可以共存,上下都利用!」,高層無知加放任,民眾利之所趨、民代關說、地方政府不執法,致使濫墾、超限利用成為尾大不掉的問題。

另外交通部觀光局「國家風景區」全然以增加觀光人口為前提,無視國土危脆,建設各種如空中樓閣一般的景觀建設,如本次風災過程中,整個茂林國家風景區管理所全數為土石流所沖毀;阿里山觀光設施、BOT案同樣難敵土石之災;九二一地震後在草嶺推出的「災難觀光」週期又是何其短暫?再如盧山、六龜、寶來的溫泉有多少是合法經營?宗教寺廟占用國有地,違規超限利用者更是不計其數,但是,又有那個政治人物敢下達拆遷指令?


△寶來溫泉區受創後,政府應業者之請,積極疏濬並協尋溫泉露頭,要重振觀光。災後復建的資源分配與國土復育的標準,似乎仍是在比誰比較有權有勢?

三、公共工程:政府主導的公共工程本身就是最大破壞者。

例如:今日有許多的山區漢人聚落,就是伴隨著中橫、北橫、南橫、阿里山公路等公路而建立或者擴張;水壩、發電廠,越域引水等隧道工程,破壞河川、山林生態至鉅;因應觀光而擴張的公私建物,往往處於敏感區位;農委會水保局之任務即在維持山地開發,進行各種水土保持工程,數十年來,上游搞開發,下游收拾殘局,已投入數百、上千億「永續工程」,然而,土石流為何越加嚴重?為何無人檢討?

綜上,可以發現政府是最大的山林破壞者,而且是透過制度、公權力進行有系統的破壞。然而,這些導致今日國土破碎、崩山與土石流災難的因素,必須在時間(土地開拓史);空間(各種開發之規模及區位)下檢視,因時因地有輕重之分,無法一概而論。

△上圖為曾文越域引水的勤和洞口,2005.12.17攝;下圖為八八災後荖濃溪河床墊高,洞口已深埋於土石下20幾公尺,如何復工?

國土復育的幾項思考

八八災後,由經建會、內政部營建署主導的國土計畫法,在第23、24條中制定了國土保育地區之國土功能分區及管制原則,因而宣稱納入國土復育的內涵;立法院中則有委員提出了國土復育條例(皆以民進黨2005年版本略作修改);經建會也提出了國土保安及復育計畫(草案),送到行政院永續會中討論。

綜上回顧,筆者看法如下:

一、山林復育首重檢討山林政策,以細膩的土地調查為基礎,徹底進行山區土地分類,重新劃分保育地、經濟地。保育地限制不得從事造林、撫育、林木收穫、農業等活動;經濟地則允許從事人工林的經營、農業活動、聚落。(經過重新劃分,也許現今原住民保留地中的部分林地,反而適宜農耕;農牧用地反而應劃為保育地。)

二、山林復育依現行法令即可操作,關鍵在於政策與政治決心,不一定要立新法。

三、山林復育所需經費,應將造林、水土保持、道路等工程費用,轉移至限制伐木補償、復育天然林,收回承租林地等,不應再擴大舉債;另,加徵水源保護費用應直接回饋保護區上游人民。

四、山林復育需要社會和政治共識。山林復育至少需要數十年、百年才能見其成果,欠缺共識的方案,必然敵不過人民的抵制、民代的關說,演變成朝令夕改。例如民進黨時代依據「國土復育策略方案暨行動計畫」試圖處理超限利用、收回出租林地。然而來自墾民、民代形成重重阻力,依據其執行效率,要處理國土保育區的超限利用、濫墾濫建要花上30年;國有林出租造林地的收回要花上131年,凡此都說明「徒法不足以自行」。

五、山地農墾也許並非八八災變的主因,但不當的山地農墾活動的確威脅自身及下游居民。從事山地農墾者,有些僅是糊口的工作,有些誠屬不公不義之暴利,要處理這項課題時,必先判別真正的弱勢者與不法的既有利益者。

處理這項歷史沈疴,最好的作法是:資訊公開,釐清爭議課題,不斷舉辦公聽會、聽證會凝聚社會共識,讓政治角力全面透明化;同時積極研擬策略方案,協助山區住民轉型為與山林共存的生活型態,原住民傳統的輪耕、休耕,農林並存的生產型態,或許值得重新借鏡。因為,無法處理山區住民生計問題的方案,必然導致利害相關者之消極、積極抵抗。

六、搭構原住民傳統生態智慧與西方生態學的橋樑,建立山林經營管理的實務共識。以原住民部落為主體,逐步賦予經營管理山林的權力,彌補林務人員快速白領化,山林管理的嚴重缺口。

在地震、降雨極端化、欠缺原始植被的保護等因素下,台灣山區的土石流災變勢必加劇。目前最迫切的問題在於:如何幫助岌岌可危的原住民族,延續族群的生命和文化?百年來陸續移墾山區的漢人聚落何去何從?至於山林復育請政府先躬身自省,先檢討既有法令和政策,同時請社會在見樹又見林的前提下,協助山林復育。

註:

[1] 現有之保安林面積已達461,183.6公頃,佔森林面積的21%,其中96%屬國有,公、私有佔4%。

[2] 監察院,2000,國土保全總體檢報告:崩塌及土石流區。

(作者為地球公民協會執行長,本文轉載自「地球公民協會」網站)

一篇回應 to “誰是山林破壞者?論國土復育政策”

  1. 劉行健 說道:

    根政說的很好,但不知道執政掌權者是否有聽到?
    以下是小弟的感想:
    希望政府高層能夠聽一聽!
    ※部落族人現在只能走一步算一步了,面對即將來的汛期根本沒有避難之處所!防災演習只是突顯其荒謬的施政作為罷了!

    族人現在只有盡力搶收僅存的梅子,期望在清明過後發黃爛掉之前多收一些,賣給盤商,做為下半年的生活開銷!
    那有心思談『敢想』,只有小弟這不自量力的來狗吠一下吧!

    高雄縣桃源鄉勤和重建協會
    88水災後8個多月感想-劉行健99/04/07

    2009年夏,莫拉克颱風侵襲,造成88水災,重創南台灣,山河變色。災後因政府應變能力不足,多所民怨。中央及地方權責主管單位,於匆促之下做成錯誤決策及制定之相關條例惡法,使災後之緊急救助措施更加困窘與荒唐,讓受災地區及民眾無所適從,尤其施政作為之反覆,離心離德,特別是若干錯誤政策,更是讓原住民感受到受壓迫,毫無尊嚴,令人失望與痛心!
    災後迄今已近8個多月,我們迄未看到政府的深切檢討和積極反省的作為,只看到中央及地方權責主管單位之推託與刻意忽視,並未關注於災後重建,致各項救災搶險工程之延宕;這期間,原本應該有所作為,卻以「永久屋」和「土地劃定特定區域」為利害之遊說與要脅,甚至於近幾個月以來,政策焦點轉向「地制法」與「五都規劃」之選舉之議題,完全模糊災後重建,令人遺憾!
    面對無能的重建態度,我們期望相關主管單位能亡羊補牢,積極思考以下作為:
    1. 中央及地方權責主管單位及「慈濟」團體,應立刻停止推動強迫安遷之「永久屋」和意圖趕原住民離開其傳統生存領域之「土地劃定特定區域」巧取豪奪之不當政策,回歸憲法保障居民之生存權,及聯合國宣示之保障及尊重原住民生存之權利,並重視「原住民基本法」精神,還給原住民「完全自治權」!
    2. 立刻協助受災地區居民興建「避難屋」,以因應汛期之威脅,特別是未接受遷居「永久屋」而堅持「在地重建,離災不離村,離村不離鄉」之部落居民。
    3. 停止以「全球暖化」和「破壞山林」為藉口進行滅族政策,強迫原住民放棄其基本生存權益,應重視受災民眾之需求,專心與虛心聆聽災民之聲音,充分尊重與溝通,立刻進行協助受災地區民眾之重建工作。
    4. 中央及地方權責主管單位應立刻進行救災搶險與復原工作,其中,因山林崩塌造成大量砂石堆積(本部落附近河床粗估堆積砂石一億立方左右,河床昇高約三十公尺),嚴重威脅本部落及荖濃溪所流經之地區,包括桃源梅蘭、復興、勤和等部落,和六龜、寶來、美濃、旗山及屏東高樹等各鄉鎮地區,荖濃溪河段流經本鄉之流域疏濬及砂石清運工程應立刻進行,避免於即將到來之汛期及颱風季,造成更多的傷害,建請立即由中央協調動員軍隊工兵,全面進行本鄉河道之清淤及疏濬工程達最大量,以保障人民生命財產之安全。
    5. 全面檢討國土保安及山林復育之政策,召開相關公聽會,並且於過程中需保障及邀集原住民個人及團體,以科學與人文文化兼顧,充分尊重與溝通,共同參與,屏除黑箱作業與由上而下之傲慢無禮之政策,徒然增加民怨與不信任感!
    6. 檢討全國水資源永續政策,立即宣佈「曾文水庫越域引水工程」不當工程永久停工,並因該工程造成之影響,作成評估,並給予受傷害者之應有補償,及相關臨近部落之補償與生態復育,!
    7. 維護國土完整兼顧各地方百姓之不同之需求,立刻建立有效之維生管道系統及各項公共工程,(如本鄉各部落之交通可採取高架交流道式工程,如921大地震之後桃芝颱風造成嚴重災損後,政府於南投信義鄉豐丘至新鄉之高架道路復健工程一勞永逸),以避免土石流之侵襲,造成各部落成為孤島及更大傷亡之事件重演!
    8. 災區之野溪立即進行整治工程,並對於土石流潛勢區域進行安全維護。

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